试述如何依法开展行政调解工作

摘要行政调解是“大调解”工作体系的重要组成部分，目前我国对行政调解的理论探讨还不够充分，制度建构也欠完善。为预防和化解矛盾纠纷、增进安定和谐，各级政府应该熟练掌握现有规定、完善行政调解制度、把握行政调解的合法性界限、加强调解组织和人员队伍建设，依法开展行政调解工作。

关键词大调解行政调解法治政府

基金项目：2011年度国家社科基金项目，项目名称《边疆民族地区群体性事件源头阻断机制研究》，项目批准号：11CZZ022。

作者简介：洪涵，法学博士，中共云南省委党校讲师。

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)03-138-02

被喻为“东方经验”的调解，在我国解纷实践中被广泛采用，并形成了人民调解、行政调解、司法调解等形式。但由于行政领域广阔、情形复杂，再加之长期以来基于对行政权力不可处分性的认识而形成的对行政调解正当性的质疑，与人民调解、司法调解相较，对行政调解的理论探讨还不够充分，制度建构也欠完善。2010年10月，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）强调要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用，并推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，形成调解工作合力。2011年4月，中央综治委等16个单位又发布《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（综治委﹝2011﹞10号），再次强调要建立由各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，并纳入同级大调解工作平台，要求有关政府部门要建立与本部门工作相关的调解组织和机制，加强行政调解。为此，加强理论研究和制度建构，在大调解工作体系中发挥好行政调解的功能，在当前具有重要意义。

一、行政调解的概念与特征

目前理论界对“行政调解”的界定还存在一些争议，实践中也尚未形成统一的制度。从现有法律法规和规范性文件来看，“行政调解”是指由行政机关主持的，以国家政策、法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使纠纷当事人友好协商、达成协议、解决争议的活动。其特征在于：（1）行政调解是由行政机关主持的；（2）行政调解是以当事人的自愿为基本原则；（3）行政调解的对象是与行政管理活动相关的民事纠纷和部分行政争议；（4）行政调解协议不具有强制执行力；（5）行政调解不是诉讼的前置必经程序，不愿调解或不能达成协议的，可依法申请仲裁或提起诉讼。

纠纷解决方式内涵着特定的文化价值趋向，在中国传统文化的薰陶下，很多社会公众都持有“以和为贵”的意识，并且在遇到纠纷时，第一反应往往是“找政府”、“找领导”，所以，虽然理论上界定不明、制度建构还不完善，但行政调解却是政府日常工作的一个重要部分，社会公众也在很大程度上将定纷止争的期盼寄托在政府身上。

二、在“大调解”工作体系中加强行政调解的意义

“大调解”是我国在解纷实践中逐渐探索出来的一种与中国国情相适应的多元化纠纷解决机制。从上世纪90年代至今，全国各地先后形成了山东省的司法行政或准司法模式、诸暨市的“枫桥经验”、南通市的“大调解”模式、石家庄市“三位一体”模式、北京市怀柔区的“三调对接”等模式，这些模式虽然各有侧重，但总结起来，“大调解”指的是整合资源，建立由党委政府统一领导、各职能部门共同参与、社会各方整体联动的，融人民调解、行政调解、司法调解等于一体，融矛盾纠纷排查、听证对话、调和处置等于一体的调解工作机制。在“大调解”工作体系中加强行政调解的意义在于：

（一）有益于在多种调解方式衔接连动中，发挥行政调解的特有优势

人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。司法调解是指当事人在人民法院主持下，通过处分自己的权益来解决纠纷的一种方式。人民调解、行政调解、司法调解都是通过说服教育、宣传法律政策，促使当事人互谅互让、达成协议、解决纷争的活动，但行政调解的主体多是具体行政职能部门，它们能充分利用专业知识和实践经验为当事人提供便捷有效的服务，比人民调解更具专业性和权威性。与司法调解相较，行政调解不需要受制于诉讼程序，不需要负担诉讼费用，更具有便利性和效率性。

（二）有益于满足社会转型期矛盾纠纷处理的现实需要

随着改革开放的持续深入和社会结构、利益格局的深刻调整，社会纠纷呈现出复杂化现象。加强行政调解，有利于处理社会转型期的特殊性、多发性、群体性和新型矛盾纠纷，维护社会秩序。例如中央综治委等16个部门发布的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（综治委﹝2011﹞10号）就要求人力资源和社会保障部门要推进建立处置突发性、集体性劳动人事争议的应急调解机制，国土资源部门要建立土地纠纷调解工作小组，住建部门要重点调解因城市房屋拆迁、建筑施工等引发的矛盾纠纷等。

（三）有益于促进服务型政府建设

自20世纪后期以来，现实的发展需求使世界各国重新审视行政权的功能和行使方式，服务行政的理念日渐兴起，行政权的行使不再仅仅是一种国家管理活动，也是一种服务社会的活动。加强行政调解工作，有助于政府以沟通、协商和合作等更积极主动的方式履行自己的职责，多用讲道理、说利弊的方式化解矛盾纠纷，增强公众对政府的认同，增进安定团结，符合服务行政理念的要求。

三、我国现行行政调解制度

我国目前还没有直接以“行政调解”为调整对象的高位阶、综合性立法，除了《合同争议行政调解办法》、《公安机关治安调解工作规范》等少数几部专门性规定外，其它相关规定散间于各种法律法规、司法解释和规范性文件中：

（一）授予行政机关行政调解权的规定

如《治安管理处罚法》第9条授权公安机关可以对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等的、情节较轻的违反治安管理的行为进行调解。又如《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第7条规定村民委员会、乡（镇）人民政府可以调解农村土地承包经营纠纷。再如《〈行政复议法〉实施条例》第50条规定行政复议机关可以就两类纠纷作调解，一是公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服的，二是当事人间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。再如前述《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（综治委﹝2011﹞10号）也授予多个行政机关行政调解权。

（二）对行政调解效力的规定

相关法律法规大多规定调解自愿，调解未达成协议或达成协议后不履行的，当事人可就民事争议依法申请仲裁或向人民法院提起诉讼，如《道路交通安全法》第74条、《行政复议法》第8条等，很少规定相应的行政措施来促使当事人履行协议。对行政调解协议效力有明确规定的一是《〈行政复议法〉实施条例》第50条，该条规定行政复议机关就法定事项进行调解后，应当制作行政复议调解书，经双方当事人签字，即具有法律效力。二是《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（综治委﹝2011﹞10号）以文件的形式规定行政调解协议可以依法向人民法院申请司法确认。

（三）与行政调解相关的诉讼法规定

虽然《行政诉讼法》只规定了人民法院审理行政案件，不适用调解，但《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（〔2000〕8号）第1条规定公民、法人或者其他组织对调解行为不服的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

（四）对调解组织的规定

法律法规多将调解权授予各主管行政机关，规范性文件则多基于“大调解”的整体部署，将行政调解视为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，要求建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制。

总体说来，现有规定整体性、系统性、统一性、规范性都还不足，设定行政调解的法律法规、规范性文件种类形式多；调解程序有待完善，很多规定只涉及调解的事项、主体，缺乏完整的程序设计，使得行政调解实践要么凭经验办事，要么模仿人民调解来开展工作，具有较大的随意性；调解协议缺乏执行力，影响了行政机关和当事人选择通过行政调解来解决争议的积极性；相关规定分散且简约，对行政调解主体缺乏相应的程序约束和责任约束，对违法调解缺乏责任追究机制。

四、如何依法开展行政调解工作

在现有制度不够健全，但工作实践却经常性需要行政机关参与调解的现实情形下，各级政府应该从如下方面努力，依法开展行政调解工作：

（一）熟练掌握相关实体、程序法律规定

既要熟练掌握与本行业、本机关工作密切相关的法律规定，依法开展工作，做好事前预防，主动切断问题产生源，避免争议产生，又要熟练掌握法律法规、司法解释、规范性文件对行政调解的现有规定，以指导工作实践。

（二）完善行政调解制度

要通过立法和制定规范性文件，进一步明确行政调解的范围、原则、程序和调解协议的效力、违法调解责任追究等问题，让实践工作有规可循。一些地方政府在此方面已作出探索，如湖南省出台了《行政程序规定》这一地方政府规章，以专节的形式对行政调解作出规定，只是其中仅将行政调解的对象规定为相关“民事纠纷”，不包括“行政争议”。四川省、宁夏自治区、昆明市、绍兴市等则以政府文件的形式就何谓行政调解、由谁主持调解以及调解的原则、程序和效力等作了规定。

（三）调解过程中把握合法性界限

正义不只是一种结果，而应当是明显无疑能够看得见的过程。在调解过程中，握有国家公权力的行政主体经常有倾向性地“做工作”，召集双方当事人找出争点、提出解决方案、说服达成协议，其间可能采用“说一说、骂一骂、训一训”、“三句好话一条鞭子”等调解方法，也可能出现以压促调、以诱促调、以拖压调，或强行调解、越权调解等现象，既不利于保障合法权益，也影响了行政调解功能的发挥。行政机关及其工作人员在调解过程中，应该以法定权利和义务作为处理纠纷的核心和标准，不无视当事人的合法权利和实现权利的意愿，不以强权使当事人妥协而损害到公共利益和各社会主体的合法权益，在合法的界限内使用各种调解技巧与手段，认清纠纷的形态、性质，恰当地调动、运用各种力量，引导广大群众通过合法渠道反映合理诉求。

（四）加强调解组织和人员队伍建设

应该建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，依法设置调解组织，明确调解人员的资格条件与职权职责，提高调解组织、人员的专业化、职业化水平，采取恰当的保障激励措施促使其积极履行职责。

参考文献：

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[2]蔡仕鹏．法社会学视野下的行政纠纷解决机制．中国法学．2006（3）．

[3]范愉．行政调解问题刍议．广东社会科学．2008（6）．

[4]刘旺洪．论行政调解的法制建构．学海．2011（2）．

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