掌握新的历史条件下文物工作的法律武器

编者按：《中华人民共和国文物保护法》于2002年10月28日在九届全国人大第30次常委会修订通过并颁布实施，这是全国文博界的一件大事。为做好文物保护法的宣传学习，自本期起，本刊“文史园”版块特开设“学习文物法”专栏，陆续发表文博界有关领导、专家撰写的专题文章，供广大文博工作者学习参考。

《中华人民共和国文物保护法》经中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修定通过，并公布施行了。这不仅是全国广大文博工作者翘首以盼的，而且也是全国人民共同期盼的。它充分体现了党和国家对保护文化遗产的高度重视，也充分表明我国法制建设又向前迈出了一大步。

学习、宣传和贯彻落实新文物法的任务已经摆在我们每一个文博工作者的面前，尤其是各级文物行政管理部门的同志更要首先带头学好。要把精通文物法当作自己上岗执法的前提条件，一定要下大力气，深入进去，逐条逐字地学，务求熟悉牢记，融会贯通。在自己学好的基础上，还要向广大干部和群众宣传，把新法普及到他们中去，提高文物保护的意识，提高遵法、守法、执法的水平。群众懂法了，我们的文物工作就一定会好做得多。

下面是我学习的一些体会，整理出来供大家参考。

新法第一条就有一处重要的修改：将原文物法“为了加强国家对文物的保护……建设社会主义精神文明”，修改为“建设社会主义精神文明和物质文明”。这一改动极大地深化和拓宽了人们对保护文物重要性的认识，把保护文物不仅仅看作是推动精神文明建设的一项工作，而且看作是推动物质文明建设的一项工作。事实上，改革开放以来，我国文物工作的实践也早已作出了这样的回答：文物的有效保护和合理利用，不仅在提高人们的思想道德素质和科学文化知识水平方面发挥着越来越重要的作用，而且，文物作为一种得天独厚的特殊的资源，对发展旅游事业，推动地方经济发展，也起着越来越重要的、无可替代的作用，新的文物保护法把文物保护的意义和作用概括为推动精神文明建设和物质文明建设两个方面，是完全符合实际的，不这样就不能全面准确估价文物保护的意义，也无以正确评价文物事业和广大文物工作者在建设社会主义现代化强国的伟大事业中所做出的巨大贡献。

新法第二条表面上看是原文物法文字的照搬，细看则作了关键词的挪动，对文物价值的表述更加准确。一般地说，文物是具有历史、艺术、科学价值的实物遗存，但并不是所有的文物同时都具有这三个方面的价值。如一件时代并不很久远的艺术品，其艺术价值很高，却很难说它有多大的历史、科学价值；同样，旧石器时代一件石器，历史上某个时期偶然留下的一件重要文献等等，其历史价值是无可置疑的，但却很难说它有多么高的艺术价值、科学价值。原文物法把“具有历史、艺术、科学价值”用在对所有文物的界定上，似乎不够严密。新法的文字处理就更科学、更严密了。

新法第四条明确提出了新的历史条件下我国文物工作的新的十六字方针，即“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”，从而将我国文物工作长期以来在实践中行之有效的指导方针上升为法律准则，这在我国文物法制建设上是第一次。

“保护为主，抢救第一”的方针是1992年在西安召开的全国文物工作会议上提出来的。事实上这个方针是对建国以来我们文物工作基本实践和基本经验的科学总结，它遵循了文物工作的基本规律，也符合我国的实际情况，因而不仅在此方针提出以后的实践中，而且在此方针提出以前的实践中，都证明是行之有效的。新的文物法保留了原方针的提法和内容是顺理成章的。

随着社会主义市场经济体制的建立和文物工作实践的发展，文物利用不但越来越成为我国社会主义市场经济发展的需要，而且越来越成为广大人民群众共同的呼声。于是1995年仍在西安召开的全国文物工作会议上，在继续坚持贯彻“保护为主，抢救第一”的文物工作方针的同时，又提出了“有效保护，合理利用，加强管理”的指导思想和原则。当时，提出这一指导思想和原则的李铁映同志明确指出：“保护和利用是文物工作的两项根本任务，保护是为了利用，合理利用才能更好实现有效保护，只有做到‘有效保护，合理利用，加强管理’，才能在建设社会主义市场经济体制的过程中，把‘保护为主，抢救第一’的方针落到实处。”这就把“有效保护，合理利用，加强管理”的指导思想和原则与“保护为主，抢救第一”的文物工作方针之间的关系讲得很清楚了。

当然，1995年才提出“合理利用”，并不意味着1995年以前，我们没有对文物进行合理利用。恰恰相反，正像没有提出“保护为主，抢救第一”的文物工作方针以前，我们早已开始了“保护为主，抢救第一”的工作一样，“合理利用”的工作也早在该指导思想和原则提出以前一直在进行着。不用说文物的历史价值、艺术价值、科学价值在有了文物以后就以各种方式被利用了，不利用谁还保存这些文物呢？就是以文物为依托的经济效益和经济价值也在“合理利用”提出以前不同程度地被利用着。别的不说，改革开放以来，逐渐热起来的旅游热点，有很多不就是“合理利用”的指导思想和原则提出以前就开放着吗？提出“合理利用”的口号，仅仅是把早已存在的现象和实践加以强调、加以规范而已。

“合理利用”既规范了利用，也强调了保护。讲文物利用，并不是说保护不重要了，可以放松了。对文物工作来说，保护在任何时候，任何情况下，都是中心工作和中心任务，是绝对不可以忽视和放松的。保护是利用的基础和前提，忽视保护的利用，就必然要超出“合理”的范围，造成“舍本求末”的后果。“合理利用”的口号提出以前，甚至在提出以后，一些地方出现的急功近利，搞破坏性开发，给文物带来的危害就说明了这个问题。

现在新的文物法在保留了“保护为主，抢救第一”文物工作方针的提法和内容外，又保留了“合理利用，加强管理”的指导思想和原则的提法和内容，并使二者合为一体，使文物工作方针的表述更精炼、准确，内容更全面、丰富，更贴近实际了。这可以说是新的文物法的一个最重要的修改，是对新的历史条件下我国文物工作的一个重要贡献。

第五、第六条是文物所有权的法律规定。第五条讲国有文物；第六条讲集体所有和私人所有文物。

所有权是一定的社会中，由国家确认的对物质资料所享有的占有、使用和处分的权利。它反映的是人与人之间的对物质资料的占有关系，并赋予这种占有关系以法律地位，从而使之得到国家强有力的保护。所有权是由所有制形式决定的，是一定历史时期的所有制形式在法律上的体现。我国文物所有制的形式当然是由我国现行的所有制形式决定的。我国是社会主义国家，还处在社会主义的初级阶段，我国仍然存在三种生产资料所有制形式，由此就决定了我国文物所有权的三种形式。

我国《宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”同时，第十三条又规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”根据《宪法》规定的所有制性质，我国法律确认和保护的所有权主要有：社会主义国家所有权、劳动群众集体所有权和公民个人的财产所有权以及其他所有权。这三种所有权中当然包括文物这种特殊的生产资料、特殊的财产在内。

《文物保护法》作为一种文化行政法，在所有权的问题上理所当然地要体现《宪法》的原则精神，相应地要作出确认和保护文物所有权的规定。新文物法第五条就规定：“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物属于国家所有。”这一规定从有文物法以来从未变动过，这是讲地下文物。地上文物根据其存在和管理的情况分两大类：一类是不可移动文物，一类是可移动文物。这两类文物的国家所有在文物法中始终是明确的，而且法律表述越来越清楚，越来越准确。如对国有可移动文物，1982年文物法只说了一句话：“国家机关、部队、全民所有制企业、事业组织收藏的文物，属于国家所有。”而新的文物法根据可移动文物的来源、流动和存放等复杂情况分别作出了界定，大大扩充了国有可移动文物的范围：除保留“国家机关、部队、全民所有制企业、事业组织收藏的文物”这一界定标准外，还增加了出土文物，国家征集、购买的文物，公民、法人和其他组织捐赠的文物，法律规定属于国家所有的其他文物等四条界定标准。

关于集体所有和私人所有文物的法律规定，1982年文物法上已经有了。新文物法根据变化了的情况，增加了集体和私人“依法取得的其他文物”，其所有权也受法律保护的内容。

第九条完全是新加的。把过去行政管理中经常碰到的经济建设与文物保护的矛盾、文物保护与文物利用的矛盾等上升到法律准则的高度，写进了新法中，规定“各级政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全”，还规定“基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作方针，其活动不得对文物造成损害”，“公安机关、工商行政管理部门、海关、城市建设规划部门和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的保护文物的职责，维护文物管理秩序”。这些规定在过去的文物法中是没有的，完全是根据已经变化了的新的情况作出的新的法律概括，具有强烈的时代特征，对做好新的历史条件下的文物工作有着极其重要的法律保障作用。

第十条是关于文物经费保障的法律规定。文物经费是文物工作开展的基本保证。原文物法只讲了一句：“文物保护管理经费分别列入中央和地方财政预算。”新文物法除保留了原文物法的规定外，增加了“国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加”、“国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入，专门用于文物保护，任何单位或个人不得侵占、挪用”、“国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护社会基金，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用”等内容。文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加，这样的话，过去已说了多年，但都见于领导人的讲话或政府部门的行政公文中，上升到国家法律的高度，新文物法算是第一次。这对解决越来越严重、越来越紧迫的文物保护经费问题是至关重要的。文物保护单位的事业性收入和捐赠款被侵占、挪用的现象也早有发生，有的甚至打着“改革”的旗号用改变文物保护单位管理体制和改变文物保护单位事业性性质的手段达到侵占、挪用其事业性收入的目的。这些做法对文物保护所造成的危害，远远超过了经费不足的范畴，而直接危害到文物本体的保护，是必须制止的。现在新的文物法瞄准了这一危害文物的倾向，并作出相应的法律规定，是非常及时、正确的。以后，如果有人还胆敢这样去做，我们就可以依法进行追究了。

第十一、十二条也是新增加的。十一条有两层意思，一是讲文物的特性“是不可再生的文化资源”，所以加强保护是文物工作不可动摇的基本规律；二是讲文物保护一要加强宣传教育，增强全民文物保护的意识，二要鼓励文物保护的科学研究，提高文物保护的科学水平。

十二条是对保护文物做出贡献的单位和个人，进行精神鼓励和物质奖励的法律规定。

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