优化高等院校内部治理结构的路径探索
摘 要：高等院校治理结构就是高校的内部管理体制，是高校各种权力的配置和运作。要优化党委书记与校长之间，党委系统与行政系统之间，学术权力与行政权力之间，学校与二级学院（系）之间，学校与学生之间，行政权、学术权与监督权之间的权力配置，从而处理好各种权力之间的关系，实现权力系统内部各要素之间的优化组合。
关 键 词： 高等院校；治理结构；权力配置
中图分类号： G523 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2013）05-0069-04
高等院校治理结构就是高校的内部管理体制，是高校各种权力的配置和运作。优化高校内部治理结构，就是要理顺各种权力主体之间的关系，处理好各种权力之间的关系，实现权力系统内部各要素之间的优化组合，从而发挥高等院校的最大学术潜力，更好地实现人才培养、科技创新和服务社会的功能。
一、优化党委书记与校长之间的权力配置
依照我国《高等教育法》的规定，国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制。《高等教育法》第三十九条规定了高等学校党委的领导职责，第四十一条对高等学校校长的职权做了具体明确规定，但对党委书记的职权没有说明。虽然《中国共产党普通高等院校基层组织工作条例》、《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》、《普通高等学校党建工作基本标准》等文件中对高校党委书记的职责做了原则性的说明，但是由于缺少必要的法律依据，所以在现实的高校管理实践中经常出现党委书记和校长的职权界限不明、配置不当的现象。因此，高等院校应注意优化二者的权力配置，使二者既有明确分工，又能相得益彰。
首先， 确保高校坚持社会主义办学方向和党对高校的领导权是党委书记的首要职责。 在党委书记的带领下， 通过党委各部门的有效工作以及与行政部门的积极配合， 高等学校能够把广大师生的思想和行动统一到党的路线、方针、政策上来，把握正确的办学方向，做好师生的思想政治工作，保持学校的稳定局面，选拔、培养、管理好校内各级干部，那么党委的领导功能就实现了，换句话说，在高等院校设立党委书记的目的也就达到了。在这个前提下，党委书记应采取无为而治的处事原则， 尽量不去干预教学和行政工作，积极支持校长独立、负责地行使教学和行政管理的职权并乐观其成。
其次， 抓好高校的党建和思想政治工作是党委书记的重要职责。 党建和思想政治工作都是为了确保党对高校的领导和高校的社会主义办学方向，起着明确方向、凝聚人心、鼓舞干劲的作用，其工作目的、工作方式、工作内容以及工作效果有别于教学、科研以及招生就业等具体行政工作，是党委领导功能的拓展和延伸。
最后，团结和带领班子成员把握发展机遇、明确发展思路、制定发展战略，是党委书记的根本职责。抓方向、议大事、管全局，是高校党委的头等大事。在党委书记的带领下，学校党委只有围绕教学、科研等主要业务活动开展组织领导、宣传动员工作，才能有效推进学校各项改革和建设事业的健康快速发展。
二、优化党委系统与行政系统之间的权力配置
高校党委系统的职能在于将高校置于中国共产党的领导之下，以保证高校正确的办学方向；高校行政系统的职能则在于组织开展教学、科研等业务活动，最大限度地实现高校人才培养、科学研究、服务社会的功能和价值。党委系统和行政系统的职能虽然相异，但两者完全能够且有必要实现交融互补。优化两者之间的权力配置，最重要的是明晰各自的责任和职权范围。
高校党委要明确教学和科研等业务活动的中心地位，各项工作的开展应当以营造自由宽松的政策环境、推动业务工作顺利进行为前提。党委系统各职能机构以及内部岗位的设置，不同于省市等党政机关，而应根据高等教育规律和学校的办学实际，力求做到精兵简政，尽量避免机构臃肿、“叠床架屋”，否则极易造成人浮于事、资源浪费。
高校行政系统各职能部门和工作人员特别是专任教师，要从思想上重视党委在高校中的领导核心地位和政治核心作用，自觉摒弃“党务与业务冲突”的心理定势，消除对党建、德育、思想政治等工作的拒斥心理，要树立“大业务”的全局理念，充分认识到部门业务活动和党务活动、个人业务素质与思想道德素质的高度关联和密切关系。
三、优化学术权力与行政权力的配置
国内很多高校普遍存在着行政权力泛化的现象。辛勤工作在教学一线的教师和埋头于学术研究的科研人员，除了在课堂上、在自己的研究领域内有话语权，有发表自己见解的自由以外，对学校的党政事务缺少知情权和话语权，更谈不上参与权和决策权。相反，各级党政管理人员不仅经常出台制度、下达任务、发号施令，而且其行政权力往往会超出行政事务的范围，触及甚至掌控学术事务。行政权力泛化不仅直接影响学校的管理效能，而且会冲击教学科研的主体地位，导致学术权力的弱化和大学精神的背离。
高校内部治理结构的行政化倾向主要表现在：一是行政权力、行政事务与学术权力、学术事务之间界限不清、权责不明；二是行政权力过大，在很多方面影响甚至操控着学术事务，相应地，学术权力的作用得不到正常发挥；三是行政权力吸附了自身以及之外（包括学术）的诸多现实利益，致使一些教师、学者的价值取向和发展思路趋近行政，疏远学术。优化高等学校学术权力与行政权力的配置，是改善高校内部治理结构的重要环节，“去行政化”则成为现阶段调整高校治理结构、 协调学术权力与行政权力关系的一个主流改革思路。
高等学校不可能独立于社会生活之外， 其存在和运行需要行政权力的规范和管理，换句话说，行政权力在高等学校的存在是必要的。“去行政化” 不是要彻底否定行政权力的存在价值， 而是要改变现有的行政管理模式，规范行政管理的权限，理顺行政权力和学术权力之间的关系， 在两者之间建立一种科学的制衡机制。
首先， 应该通过立法的形式保障高校的学术权力，依法改变高等学校的行政化倾向。从法律和政策的层面讲，《中华人民共和国高等教育法》、《中国教育改革和发展纲要》、《中共中央关于教育体制改革的决定》等都为规范协调高等学校行政权力和学术权力的关系提供了依据。 依法推进高校内部管理体制改革，建立健全学术委员会制度、教职工代表大会制度、校务委员会等制度，逐步扩大和强化学术权力的地位作用，是理顺两种权力关系的首要途径。
其次， 高校内部治理结构的调整需要良好的社会环境。高校行政权力泛化不仅存在于学校内部，同时也表现在政府机关对高校事务的过多干预。 应当减少不必要的行政审批、检查评估，赋予高校更多的自主管理权。
最后，要把党委领导下的校长负责制落到实处。党委领导、校长治校、专家治学，应当成为高校内部治理结构调整的基本方向。 学校党委的职责定位要符合学术为主的大学精神， 在充分行使党委对学校行政事务、学术事务领导权的同时，把行政权力真正归还给以校长为首的行政人员， 在此基础上要正确行使其监督权、协调权，以保证行政权力在计划、组织、实施、服务、保障等过程中的合规运用，同时也要把学术权力真正归还给以专家学者为首的学术组织，使其在学科建设、专业设置、科学研究、学术活动、人才培养等方面充分行使权力，发挥作用。
四、优化学校与二级学院（系）之间的权力配置
二级学院（系）是高等学校的基础学术单位，是学校人才培养、科学研究、服务社会功能发挥的前沿阵地，理应在高校内部治理结构中拥有相对独立的地位，发挥重要的作用。但在现阶段，我国多数高校的管理权限都集中在学校层面，二级学院（系）基本上是一个组织教学的执行单位。从根本上讲，学校一级管理体制的长期流行源于行政权力的泛化和学术权力的弱化，尝试进行二级管理体制改革，实质上是重塑高等学校学术至上的文化特征和精神内涵，进行行政权力和学术权力重新配置的重要表征。
首先，重塑学术至上的精神是优化学校与二级学院（系）之间权力配置的文化先导。长期以来，高校内部权力配置的行政化和市场化倾向使学者和学术团体丧失了应有的地位和尊严，大学精神和价值观被严重扭曲。只有培育学术至上的文化氛围，尊重学术团体的地位作用，祛除官僚主义作风和急功近利的浮躁，还原高校追求理想、追求真理、追求知识的大学精神，才有可能真正实现权力下移，把原本应属于二级学院（系）却集中在学校层面的权力归还给二级学院（系）。
其次，科学划分权力范围是优化学校与二级学院（系）权力配置的基本前提。实行校、院（系）二级管理的关键是调整高校内部的权力结构，实质上就是要适度扩大二级学院（系）的管理权限。在学校总体发展目标和发展战略的框架内， 学校与二级学院（系）之间应当就决策权、人事权、理财权等管理权限进行重新界定，明确哪些权力需要集中在学校层面，哪些权力可以下放到二级学院（系）。要做到收放有度，更要体现责权利的有机结合，而且整个“确权”过程既要体现重心下移的改革理念，又要避免权力过度分散的弊端。
最后，加强二级学院（系）建设是优化学校与二级学院（系）权力配置的关键所在。长期以来，高等学校内部治理结构中浓厚的行政化色彩已经使学校层面的权力组织结构达到了相当“完备”的程度，其功能也已经足够强大，而二级学院（系）的权力组织结构及其功能则相形见绌。因此，权力重心下移成为不同层次高校的共同诉求。本着有利于学科建设和学术进步的目的，加强二级学院（系）的自身建设，以其内部改革为重点，健全管理体制、完善运行机制，淡化行政色彩、突出学术权力，提倡民主管理、实行专家治学，使二级学院（系）拥有真正的办学自主权，成为名副其实的学术权力主体，这是优化学校与基层教学单位权力配置的关键所在。
五、优化学校与学生之间的权力配置
我国现行法律体系承认高等学校和学生各自独立的主体地位，也对彼此的权利和义务做出了相应规定。但在现实的教育实践中，学生往往被当作学校治理的客体，其主体地位难以得到保障。这种倾向不仅表现在“满堂灌”、“一言堂”的日常教学模式中，也普遍存在于学校管理的方方面面和很多教职工的思想意识中。 有些高校的内部管理甚至形成了一种不顾学生要求，忽视学生反应，自编自导、自欺欺人的模式。保障学生在学校中的主体地位，培养其健康理性的自觉意识， 是优化学校与学生的权力配置， 更好地实现高等学校人才培养功能的必然选择。
首先，要提高学生的法律意识和维权意识。学校与学生的法律关系包括民事法律关系和行政法律关系。在行政法律关系中，学生是行政管理的相对人，应当服从学校在教学和管理上的安排。 但在教育和生活服务领域， 学生与学校之间是一种平等的民事法律关系。学生履行了缴纳学费的义务后，有权要求学校提供相应水平的教育和生活服务， 否则学生有权行使和履行抗辩权， 也有权追究学校的违约责任或侵权责任。 学校应当尊重学生的法律意识和维权意识， 不能把学生的维权行为视为“闹事”、“找茬儿”，因为学生不仅仅是管理对象，同时也是服务对象。学校在健全各项管理制度、提高服务水平的同时，要尊重学生对学校管理的知情权、参与权，更应该积极探索学校内部管理和学生民主管理有机结合的管理机制，提高学生对学校内部管理的参与程度。
其次， 要重视学校对学生管理的合法性和合规性。学生管理是一项系统工程，涉及学生的学习、生活、思想、心理、就业等多个领域和层面，其管理过程既要遵循刚性的法律法规、政策条例、规章制度，也要善用柔性的宣传教育、规劝解释、激励引导。我国已有《教育法》、《高等教育法》、《教师法》等教育法律法规，也有《普通高等学校学生管理规定》、《高等学校学生学籍管理规定》、《学位条例》等政策条例，各高校也都依照自身的办学实际制定了相应的规章制度，并在具体的管理实践中积极探索学生管理的新思路、新方法、新途径。但从法律层面看，进一步加强教育立法，逐步建立起相对完善的教育法制体系，在此基础上重视学生管理过程的合法性、合规性，是有效保护学生合法权益的最佳选择， 也是提高学生管理效能的最佳途径， 更是实现学校依法治校的必由之路。
最后，要正确处理学生工作中教育、管理、服务之间的辩证关系。 传统的高等教育过分夸大了学校作为教育者和管理者的主导地位，忽视了为学生服务的义务和职能。“单向灌输型的教育模式+强制约束型的管理模式+基本保障型的服务模式”，构成了学校传统管理的基本框架。不可否认，高等学校拥有对学生进行教育和管理的权力，但从根本上讲，学校承担的是为学生成长成才服务的义务。从这个意义上讲，教育和管理都是一种服务或者说是服务的一部分。优化学校与学生之间的权力配置，前提在于转变传统的教育理念，关键在于创设科学的管理模式，根本在于构建全新的服务体系。要突出教育和管理过程的科学精神和人文精神，尽量避免空洞说教和强制管控；要更新服务观念，转变服务方式，为学生提供一个便捷舒适的生活环境、积极进取的学习环境和丰富多彩的文化环境。实现教育、管理、服务的有机结合，应当以创新型人才培养的教育目的为着眼点，在管理过程中尊重学生的主体地位、个性特征和发展需要，为学生成长成才构建全方位、多层次、高质量的服务体系。学校的教育和管理理念如果能够通过为学生提供优质服务而被学生自觉接受，其教育和管理的效果将会事半功倍。
六、优化行政权力、学术权力与监督权力的配置
近年来，高等学校在招生就业、人员招聘、干部任用、物资采购、基本建设、经费管理、学术研究等领域的腐败案件频发，大学作为“社会净土”的形象一落千丈，甚至被人们称为腐败的“重灾区”。正确处理高等学校行政权力、学术权力与监督权力之间的关系，有效预防和治理高校腐败问题，是高校内部治理结构调整的重要内容之一。
首先，加强制度建设，保障行政权力、学术权力运行机制的规范化。权力运行需要合理的内在机制，更需要有效的制度规范。高等学校应当进一步加强行政审批、基建工程、物资采购、人事管理、财务管理、招生考试等方面的制度建设，保证各项权力运行的规范化。
其次，强化监督机制，保障行政权力、学术权力运行过程的合法化。失去监督的权力最容易滋生腐败。高等学校一方面应当自觉接受社会各界（包括纪检、检察、物价、审计等部门）的监督，另一方面也需主动完善校务公开、信访举报、纪检监察等内部监督制约机制。这是规范自身办学行为，保证各项权力运行的合法化，促进学校健康发展的必要保障。
最后，健全预警机制，保障行政权力、学术权力运行方向的合理化。 高等学校应当在全面梳理各项权力范围的基础上，建立相应的权力运行预警系统，采取舆论宣传、警示教育等方式，有针对性地预防各项权力行使过程中有可能出现的“偏向”问题，保障权力运行的合理化。
高等学校内部治理结构的调整是一项复杂的系统工程， 各种权力的重新配置过程往往会触及现实利益的重新分配和格局调整， 因此既需要改革创新的精神，又要有严谨审慎的态度。各高校应当充分考虑自身的办学实际和未来的发展定位，在对各项权力进行全面梳理的基础上， 合理甄别不同权力的性质、来源、主体、作用等差异，采取渐进的、多元的方式积极探索，稳步推进，从而使各种权力配置不断优化，内部治理结构更趋合理。
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（责任编辑、校对：龙会芳）