农业自然灾害的风险管理与防范体系建设

[摘要]我国自然灾害频发是自然因素与人为因素合力的结果，既与气候、季节、地域、自然环境、风险管理能力有很强的关联性，也与风险管理体制缺失有很强的关联性。同时，自然灾害对于经济社会的发展也具有很强的相关性，甚至直接影响着经济发展和社会稳定。现阶段我国农业自然灾害的风险管理方式基本上是单一管理状态，效率低效果不明显，应根据灾前、灾中和灾后不同情况，建立农业自然灾害风险管理综合防范体系。

[关键词]农业自然灾害；粮食产量；风险管理；防范体系

[中图分类号]F303.3　[文献标识码]A　[文章编号]1000－4769(2007)04－0027－05

一、我国农业自然灾害形成的机理

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，在五千年的农耕文化史中农业生产曾遭受了各种各样自然灾害的侵袭，几乎囊括了世界上所有自然灾害的类型，其自然灾害的灾史之长、灾域之广、灾种之多、灾情之重也是世界罕见的。据史料统计，从公元前206年至1949年的2155年中，共发生水灾1029次，较大的旱灾1056次，死亡万人以上的灾害平均10－20年出现一次。因而素有“三岁一饥、六岁一衰、十二岁一荒”之说。

建国50多年来，各种自然灾害造成的直接经济损失总计约25000多亿元，年度损失逐年增加。20世纪50年代为480亿元，60年代为570亿元，70年代为590亿元，80年代为690亿元；按1990年可比价格计算，1990年代以后，年均已经超过1000亿元。进入21世纪后，自然灾害造成的直接经济损失明显加重，2001年因灾造成的直接经济损失为1942.2亿元；2002年为1637.2亿元；2003年为1884.2亿元；2004年为1602.3亿元；2005年为2042.1亿元；2006年截止8月份为1600亿元，6年平均1784.67亿元，2005年的直接经济损失达到了进入新世纪以来的最高值。

我国自然灾害的发生有其独特的原因，并与气候、季节、地域、自然环境、风险管理能力有很强的关联性。

1、灾种的广泛性和集中性。由于我国地跨热带、亚热带、温带和寒带，西踞高原，东濒大洋，天气系统复杂多变，加之大陆区多变而剧烈的地势起伏、地下放热放气、生物繁衍与人类活动的影响等，决定了我国是气象灾害最为频发的国度之一，几乎囊括了世界上所有自然灾害的类型。影响农业的灾种虽然众多，但在各种自然灾害中，尤以水灾、旱灾最为严重。据统计，我国旱灾占57％，水灾占30％，风雹灾占8％，霜冻灾占5％。水旱灾害是影响农业的最主要灾种，集中性十分明显。

2、灾情的季节性和地域性。我国农业自然灾害频繁发生，由其复杂多样的自然生态条件和农业自然生态环境脆弱所致。我国东部属季风区域，占国土面积的46％，季风进退强度、时限和反常带来大面积旱涝灾害发生、水资源短缺；西北部干旱半干旱区和青藏高寒区占了全国陆地面积的55％，这里气候寒冷、雨量稀少，土壤沙化、冻土十分严重；北部受季风影响，雨量分布极不均匀，夏季暴雨集中，洪水泥沙俱下，泛溢成灾；南部高山丘陵多，降水不均，时常引起旱灾。此外，我国的沙漠、荒漠、寒漠、戈壁、石骨裸露山地、永久积雪和冰川等完全不能农牧的土地有30亿亩，占全国土地面积的22％。

3、灾害具有群发性和伴发性。一种原发性自然灾害的发生往往会导致多种诱发性自然灾害的集中出现。在我国的各类自然灾害中，地震、旱灾、洪涝、台风属于原发性自然灾害，它们的孕育一发生过程主要受全球多圈层相互作用的影响。而地质灾害、农业病虫害、森林病虫害、森林火灾等灾害属于诱发性自然灾害，如地震与洪涝可以引发滑坡和泥石流，旱灾可以引发各种病虫害和森林火灾。台风是我国东南沿海地区每年都会遭受的自然灾害。台风来临，易出现山洪暴发，引发山体滑坡、泥石流等地质灾害。

4、灾情发生频率渐高，周期明显，范围增大。据有关部门统计，20世纪50年代我国自然灾害发生频率是19.56次，1960年代为26.20次，1980年代高达28.18次；“灾害周期”也较明显，例如，在1953－1966年期间出现4次周期，平均周期长度为3.5年；在1971－1991年期间出现7次周期，平均周期长度为3年。这说明建国以来，平均每3.0－3.5年出现一次严重的自然灾害，与历史上“三岁一饥”之说基本相符。同时受灾范围越来越大，1950－2004年的55年中，自然灾害受灾面积最高的1990年代，农业受灾面积达49552千公顷，比最低的1950年代的年均受灾面积22255千公顷增长了122.66％；新世纪最初几年(2000－2004)年均受灾面积为48659千公顷，比上世纪50年代增长了118.64％。由此认为，建国以来农业自然灾害受灾面积有持续增长的态势。

5、灾害的空间分布、地域组合与自然和社会经济环境的区域差异相关联。我国自然灾害的空间分布、地域组合与自然和社会经济环境区域差异密切相关，横贯东西、纵布南北，或点状、带状集中突发，或面状(或流域)迅速蔓延，空间分布呈集聚性和不平衡性，形成了以地域分布为依托的东西分区、南北分带、亚带成网的特点。从西向东，大体以贺兰山－龙门山－横断山和大兴安岭－太行山－武夷山－十万大山为界分三大区。西区是高原山地，地壳变动强烈，地震、冻融、雪灾、冻害、雹灾、泥石流、沙漠化、旱灾、森林灾害较为严重；中区是高原、平原过渡带，以山地地质灾害、水土流失、旱灾、洪水、雹灾和森林灾害为主；东区则是我国海洋与海岸带灾害、平原地质灾害、旱灾、涝灾、洪水、农作物病虫害最为严重的地区。从北向南，阴山一天山、秦岭一昆仑山、南岭一喜马拉雅山等巨大的山系横贯我国大陆。沿此山系，地质灾害、水土流失、森林灾害严重。从北向南纵贯寒带、温带和热带，气象条件复杂，山系两侧诸大江大河流域气象灾害严重，是我国旱、涝、平原地质灾害、土壤沙化和农作物病虫害最为严重的地带。

6、自然因素与人为因素交织。人口的恶性膨胀与生态的恶性循环是互为因果、相互促进的。由于我国人口不断增长，粮食短缺迫使人们毁林开荒以满足当前生存的需要。全国大面积的毁林开荒、围海造田、乱砍滥伐、过度放牧，加速了生态环境的恶化，形成了“经济社会落后－破坏性开发－生态环境恶化－自然灾害频繁－经济社会落后”的恶性循环，造成了我国生态环境的恶化，生态环境脆弱区已占国土面积的60％以上。西部地区是我国自然生态的极端脆弱区，人地关系之间的矛盾十分突出，面临着一系列的生态破坏及退化问题，生态环境的恶化加剧了自然灾害的暴发频度、范围、强度，放大了它的负面影响。

7、灾害加重与防灾能力减弱形成反差。农业

的水利设施严重老化，承灾和抗灾能力较弱，抵御自然灾害的防范体系不健全，无法支撑现代农业的发展，对自然灾害的防范能力较弱，使农业面对自然灾害更加脆弱，难以有效地抵御和防范风险。实行联产承包责任制后，一些农田基本建设几乎处在无人问津的状态，保障能力下降，形成了二律背反现象。一方面，灾情不断加重；另一方面，承灾、防灾、抗灾、救灾能力不断减弱．严重地影响了农业的可持续发展。以水利设施为例：我国有水库8.5万余座，而病险水库占1／3。政府对水利设施的投入呈下降趋势，从1990年到2001年，农业基本建设投资仅增加409亿元，年均增加37亿元；而同期全国其他主要行业如制造业、电力煤气及水的生产和供应业、交通运输和邮电通信业分别增加1127亿元、1830亿元和3905亿元，年均分别增加102亿元、166亿元和355亿元。农业基本建设投资占全社会基本建设-投资的比重一直很小，“七五”期间和“八五”期间仅在1％－2％之间徘徊。“九五”以来虽然每年都有所上升，但一直没有达到3％的水平，最高的2001年也仅为2.9％。而当年其他三个行业的基建投资则分别占全社会基建投资的10.2％、14.8％、27.8％。这种比重差距和低增幅是无法从根本上解决农业基础设施老化问题的。

二、自然灾害与社会经济发展的关联性

自然灾害对社会经济的发展具有很强相关性，它直接影响到我国经济的发展和社会的稳定。

1、自然灾害对国民经济的影响。从1990－2004年我国自然灾害导致的经济损失占国民经济比例来看，自然灾害造成的经济损失都超过了当年GDP的1％，1991年达到5.8％左右；而自然灾害造成的经济损失在当年新增GDP中所占比例更高，水灾严重的1998年更高达78％左右(图1)。自然灾害对经济增长的冲击可见是很明显的。

2、自然灾害对人民生活造成直接影响。据四川省农调队2004年对四川省部分县因灾缺粮情况进行的调查结果表明，2003年度，北川羌族自治县连续遭受多种自然灾害袭击，约占全县农户总数1／3的13000多农户、50000多群众因灾造成缺粮和家庭经济收入下降，人均约缺粮32.9公斤，并有139户、530人居住的281间房屋倒塌，因家庭经济困难没钱修复。雅江县因自然灾害造成粮食短缺，一般全年人平仅有口粮180公斤，每月每人缺粮15公斤，而2003年该县因灾造成人均粮食产量只有147公斤，除种子、饲料外，食用粮仅100公斤左右。

3、自然灾害对粮食生产的影响。自然灾害造成的粮食减产数不断上升。从我们计算的情况分析，从1949－2003年我国粮食产量发生了10次波动，其中有6次超常性波动(图2)。第一次超常波动发生在1953－1954年间，这两年粮食增长率大幅度下降，总产量增长率分别比1952年下降12.30个百分点和12.47个百分点，波动时间长度为2个粮食生产年度；第二次超常波动发生在1957－1961年间，这个时期正处于“自然灾害”期间，五年间粮食增长率在2.79％－15.59％之间徘徊。其中，1959年、1960年粮食总产量分别比上年减少3000万吨和2650万吨，而粮食增长率下降幅度最大，分别比1956年下降19.9％和20.49％，极大地影响了整个国民经济的发展；第三次超常波动发生在1972年，粮食总产量比上年净减966万吨，粮食增长率为-3.86％，比1970年的粮食增长率低17.60个百分点；第四次超常波动发生在1985-1988年间，仅1985年粮食产量就由40730.5万吨回落到37910.8万吨的水平，减产2819.7万吨，四年间粮食增长率一直在-6.92％－-3.27％之间徘徊，年均粮食增长率为-0.73％；第五次超常波动发生在1991－1994年，四年间粮食增长率一直在-2.49％－-3.12％之间徘徊，年均粮食增长率为0.033％；第六次波动发生在1999－2003年间，其中除2002年仅有0.98％的微弱增长外，其余四年均为负增长，其中2000年粮食产量比上年减少4621.06万吨，减幅为9.09％；2003年粮食总产量为43069.4万吨，比2002年的45706万吨减少2636.6万吨，减幅为5.77％，这次波动使粮食产量达到20世纪90年代以来的最低水平，五年间平均粮食增长率为-3.34％，并且波动时间长达5个粮食生产年度。我国农业生产的每次波动都使粮食产量减少，而每次波动都与自然灾害有密切的关系。

4、自然灾害对经济社会可持续发展的影响。农业自然灾害的发生以及灾害损失的扩大将对农业可持续发展和社会稳定产生较大影响。第一，自然灾害严重程度与人口密集程度和经济发展水平成正相关关系。我国是个多灾的国家，从灾害强度来看，东部为最，次为中部，西部很少。这种格局的出现，显然最重要的因素不是自然变异的强度，而是人口密度和经济发达程度。“第五次人口普查”数据显示，东部人口密度是西部的8.8倍，沿海地区国民生产总值约占全国的60％。因此，沿海地区即使遭受强度不太大的自然灾害侵袭也可造成巨大的损失，成为我国自然灾害最严重的地区。第二，自然灾害的影响具有社会性。自然灾害不仅可以给受灾地区造成经济的重大损失，极大地影响群众生活和人们身心健康，而且会造成社会动荡不安，破坏社会正常运行机制。第三，自然灾害的危害程度随人类社会的发展而加重。随着人口的发展，科学的进步，特别是社会组织功能的发挥，人类改造自然的能力愈来愈强，对地球表面环境系统演变的作用也愈来愈强。为了满足人口增长和社会经济发展的需求，人类无节制地向自然索取土地、淡水、空气、矿产等资源，并将各类垃圾遗弃地球表层，导致了灾害产生的综合指标——熵值不断增加。加之人类工程活动对自然环境等的改造和破坏，使地球生态环境日益恶化。这是灾害丛生的一个重要原因。如果不重新认识并协调与环境的关系，人类社会将受到自然界的报复，甚至走向自我毁灭。我国是一个发展中国家，人口膨胀、经济过快发展对资源的不合理开发以及由此引起的环境恶化，必然导致灾害发生，人口一经济一资源一环境的恶性循环，也对我国社会经济发展形成严重威胁。我们必须找到一个合理开发、有效保护、综合防范的支撑体系。

三、建立农业自然灾害风险管理综合防范体系的建议

我国对农业自然灾害的风险管理方式基本上处于单一的管理状态，效率低效果不明显，因此，我们应根据灾前、灾中和灾后的不同情况，建立农业自然灾害风险管理综合防范体系。

1、建立复合型灾害监测和预警系统。自然灾害的发生往往是复合型的，如农业旱灾一般伴随着农业病虫害、森林火灾等。当前，我国单一型的自然灾害监测、预警系统已经远远不能满足现实的要求，建立农业复合型灾害预警系统势在必行。所谓农业复合型灾害预警系统主要是指针对同时发生的不同农灾进行同步监测和预警的立体交叉型系统，对自然灾害进行早期预报，提早防范，以起到预防风险、缓解风险、应对风险和降低自然灾害危害的作用。就目前的状况而言，这一系统需要从两个方面着手进行。一方面，整合现有的技术资源和设备，根据农业自然灾害预警目的，重组技术设备和监测手段，既充分发挥各系统技术和设备的作用，又实现各系统之间的互联互通，形成对自然灾害的整体预警优势；另一方面，应加强各单一系统和部门之间的协调合作，发挥年度会商、综合会商、多部门会商等制度的作用，从而尽快建立起复合型自然灾害监测、预警系统。

2、建立综合性灾害风险管理体系。综合性灾害风险管理是指人们对可能遇到的各种自然灾害风险进行识别、估计和评价，并在此基础上利用综合手段，通过整合后的组织和社会协作，对灾害进行全过程管理，提升政府和社会的灾害管理与防灾减灾能力，以有效地预防、回应、减轻各种自然灾害，从而保障公共利益以及人民的生命和财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。综合性灾害风险管理有五个相互联系的部分：(1)全灾害的管理。各种自然灾害之间有相互关联性，灾害之间的相互关联使得某一种单一灾害转化为复杂性灾害。因此，自然灾害管理要从单一灾害处理方式转化为全灾害管理方式。(2)全过程的灾害管理。综合自然灾害风险管理贯穿灾害发生发展的全过程，包括灾害发生前的日常风险管理(预防与准备)，灾害发生过程中的应急风险管理，灾害发生后恢复与重建过程中的危机风险管理。(3)整合的灾害管理。整合的灾害管理强调政府、公民社会、企业、国际社会和国际组织等不同利益主体灾害管理的组织整合、灾害管理的信息整合和灾害管理的资源整合，形成一个统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的机制。(4)全方位的风险管理决策过程。风险管理是指运用系统的方式，确认、分析、评价、处理、监控风险的过程。灾害管理中的风险管理是把风险管理与政府政策管理、计划和项目管理、资源管理，即政府日常公共管理的方方面面有机地整合在一起。在灾害管理过程中实施风险分析和风险管理，包括建立能动环境、确认主要的风险、分析和评价风险、确认风险管理的能力和资源、制定有效方法以降低风险、设计和建立有效的管理制度进行风险管理与控制。在灾害管理过程中，实施风险分析和风险管理是全方位、综合性自然灾害风险管理的决策过程(图3)。

(5)综合性自然灾害风险管理实施过程。综合性自然灾害风险管理的实施过程是不断循环和完善的过程，主要包括为灾前降低风险、灾害时的应急应对、灾后恢复及其相应的管理对策。图4整合了所有自然灾害风险管理的内容和对策，可以获取有效的防灾减灾、应急应对和可持续减灾。综合自然灾害风险管理具有一个完整的周期，是一个系统的过程和循环，因此它是一个行之有效的灾害管理模式。

3、建立和完善农业保险制度。农业保险制度是市场经济国家为了降低和分散农业自然风险而建立的一种特殊经济补偿制度。我国农业救灾应从单一的依靠政府财政救助的“一线式”模式向“网状式”保障模式转变。第一，建立以政府补贴为主的政策性农业保险制度。国家应尽快制定《农作物保险法》，对关系国计民生的大宗农作物实行强制性保险，政府对强制性保险的农作物应实行低费率和高补贴政策，这是市场经济国家所采取的通用做法。第二，建立农业自然灾害合作保险制度。合作保险是农民以互助共济为原则，在自愿基础上将防险与保险相结合而组织起来的民间性农业合作基金组织。其资金来源可以由地方政府支持一部分、“以工补农”费用中挤出一部分、农户出一部分构成合作保险基金。第三，建立政府和社会共同联办的农作物保险集团。农作物保险集团是以政府控股为主体、社会参股建立起来的股份有限公司。公司按照三级(出资者、董事会、经理制)控制的群体结构运行，对一些农作物实行商业性保险以转移风险。规避农业自然灾害风险需要国家、社会、集体和农户家庭的合力作用，并通过一系列机制和体制来保障，由此可以实现农业风险转移的社会化，以保障农民利益的最大化，也为受灾地区农村尽快恢复生产、发展经济提供制度保证。

4、建立科学合理的生态环境补偿机制(1)建立生态环境政府补偿机制。中央政府对生态环境建设的补偿投入应承担主要部分；地方各级政府也应加大对自然保护区、生态功能区的保护力度，增加财政预算和人、财、物的投入，提高对生态环境补偿力度。建议政府进一步调整国民收入分配格局，加大对生态环境脆弱地区农村的投入，在5年内将财政救助资金占GDP的比重提高到1.0％，5－10年内提高到1.5％，使国家财政救助资金增长与经济发展相匹配。政府财政的救助资金主要用于生态环境脆弱地区农村农田水利建设、公共设施建设、生态环境建设，以提高农业抗御自然灾害的能力。(2)建立保护生态环境的产业补偿机制。一是征收资源使用税，提高资源税率。我国现有的加工产业和基础产业大都以农业自然资源为原材料，因此，国家应当征收资源使用税，并适当提高现行资源税率，扩大资源税的征收范围，把资源成本、环境成本纳入企业效益核算指标体系，最后国家再以转移支付的方式对农业产业进行补偿，达到以工补农的目的。二是以立法的形式进行刚性约束。通过国家立法或区域立法等刚性规定进行强制性约束，以实现产业补偿机制和补偿行为的形成。

责任编辑：张　琦

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