中越界河执法中越南籍船舶法律问题研究

摘 要：中越界河航道狭窄，航行其上的船舶以小型货运船舶为主，相较于我国其它界河，中越界河的执法环境、执法对象都有其特殊性。在对越南籍船舶的长期管理中，越南籍船舶走私、非法入境等违法乱象屡禁不止，对其法律上的缺失与不完善是一个重要原因。我国执法机关在执法中面临的主要法律问题包括三个方面：船舶航行缺少法律规范、对越南籍船舶执法的相关法律依据缺失以及中越两国间缺少相关的法律协议。通过实地调研，在对目前现有的法律规范进行梳理与总结的基础上，提出地方政府制定《界河船舶管理办法》、完善对越南籍船舶处罚依据、及时修订老旧法律规范以及尽快签订中越相关双边条约等四点立法建议。

关键词：界河执法 越南船舶 法律问题

      一、概念界定

（一）界河（江）与国境河流

界河（江）是指两国或两地分界的河（江）流，本文所指的界河是作为或河流的某段作为中越两国国界的河流。国境河流是指流经两国或数国、形成两国自然分界线的河流马广文.交通大辞典.上海交通大学出版社，2005.01。在一些学术研究中，有些学者会根据研究对象的不同，将所研究的“国境河流”表述为“界江”或“界河”，即国境河流既包括界河也包括界江，而从作为两国分界线的功能属性来说，国境河流和界河（江）并没有明显的区分，考虑到传统的命名习俗以及文本表述的规范性，本文将中越两国间的国境河流统一表述为界河。

（二）越南船舶

船舶是能航行或停泊于水域进行运输或作业的交通工具，按不同的使用要求而具有不同的技术性能、装备和结构型式薛梅.浅析船舶及其船舶碰撞[J.现代妇女（下旬），2013（9）：179-179.。中越两国间界河通航的越南船舶以越南籍小型运输船舶为主，故本文的研究对象主要指的是这类船舶，不包括公务船舶以及军用船舶。

（三）执法

对执法的理解分为狭义执法和广义执法。广义上的执法指一切执行法律、适用法律的活动，狭义的执法仅指行政执法。由于我国在界河中的执法既可以采取行政措施又可以采取刑事措施，本文倾向于在广义上使用“执法”的概念，在论述时以行政执法为主兼顾刑事执法。另外，有专家认为执法包括事前预防和事后惩治两类活动，本文对于事前预防性执法措施并无涉及。

     二、研究背景

（一）大量越南籍船舶非法越境

中越兩国边民交往频繁，边界意识淡薄，尤其伴随着我国东南沿海经济的腾飞，越南边民私自越边现象更加突出。在两国界河中，同样存在着越南船舶私自越界或停靠在我国水域的现象，如北仑河、红河中，我国管辖水域均有大量越南籍船舶停靠。在2014年12月，云南红河边防支队坝洒边境检查站与越南坝刹边防屯首次对中越界河船舶进行清理检查，当日，双方官兵在中国坝洒渡口会面，对界河周边群众开展宣传发动，严禁中越船只非法越界、停靠和运输人员物资，共清理各类船舶32艘，并清理劝返越南籍非法停靠中方船舶20余艘。越南籍船舶非法越界固然有着多种原因。但其中一项主要因素则是中越两国至今尚未签订相关的通航协议，界河中的双方航行船舶缺乏规范，导致其随意行驶、停泊，《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于中越陆地边界管理制度的协定》规定的通航制度并没有得到法律上的落实。

（二）违法行为屡禁不止

随着我国经济社会的不断发展，中越边境走私、偷渡行为也日益频繁。据统计，截止自2016年，北仑河内共有800多艘从事边境贸易的中越船舶数据来源：搜狐网站http：///a/122652325_115402，访问日期2019年2月27日.。除此之外，还有大量没有经过登记的“三无船舶”，这些船舶“三无船舶”大多有着非法走私行为，将越南境内的农副产品或者我国境内禁止进口的一些珍稀保护动物皮毛等，通过“蚂蚁搬家”的方式走私到中国境内来。边境地区政府多次开展专项行动，联合整治渔船的走私行为。2013至2017年期间，共组织开展“打击北仑河走私”“绿风”“国门利剑”等联合专项行动50余次，出动执法力量80余万人次，共立案侦办走私大要案84起、案值153亿元、刑拘1018人、判决约800人上海图书馆网站，http：//lib.shcc.edu.cn/webpages/detail. asp？id=25523. 访问日期2018年11月22日.。这些被法院所处罚的对象，几乎全部都是中国人，而在走私活动中起到很大作用的越南渔船并没有得到实际上的惩处。所以尽管这些行动一时刹住了走私的歪风邪气，但是并不能从根本上有效治理越南渔船的走私行为。另一方面，越南渔船触犯了我国的法律却没能受到相应的制裁，严重损害了我国执法机关的权威，是中越界河执法中的一个严重缺失。

（三）越南籍船员的暴力抗法

澜沧江—湄公河13名中国船员被残忍杀害使得举世震惊，国际河流与国境河流的执法也受到各方关注。中越界河北仑河、平而河、水口河、南溪河、红河等河流大多水位低、航道窄，大量的船舶在航行过程中难免出现碰撞，阻塞航道，极易引发冲突。在界河航运中，不仅船员的人身安全会受到威胁，执法人员也会遇到各种执法风险。

在上世纪70年代到90年代，越南与我国的国家关系经历了一段不正常的时期，虽然目前两国关系正常化，边民来往频繁，但是一些越南船员仍对我国执法机关抱有敌视态度，在面对我执法机关的执法时抗拒执法，严重危害执法人员的人身安全。在界河执法中曾发生我执法人员被越南船员使用竹竿击打落水溺亡的事件廖志坤，王日斌，江欣.中越界河海事执法行为的风险规避[J].中国海事，2012（7）：30-33.。越南船员抗拒执法主要表现在三个方面：一是对于执法机关的执法保持沉默，无论执法机关问何种问题都拒绝回答。这种抗拒执法的行为虽然会影响到执法效果的实现，执法人员的人身安全仍有保障;二是越南船舶在我方执法船舶靠近时，故意提高发动机转速冲撞我方执法船舶，然后逃窜至越方水域，或者其在我执法人员执法过程中强行将船驶向越方水域，执法人员为避免越界，只能跳水;三是一些从事非法活动的越南船舶，船员会使用石头、竹竿甚至钢管、大刀袭击执法人员，随后窜至越方水域，使执法活动变得更为复杂。

     三、现存的法律问题

（一）中越船舶航行缺少法律規范

中越两国间的界河大都航道狭窄、河水较浅，通航环境极其复杂，两国间界河航行船舶以小型渔船为主，航行密度较大，因此签订相关的通航协议，制定相关界河船舶航行规则是极为必要的。中越界河的通航制度由《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于中越陆地边界管理制度的协定》确立，该《协定》规定中越两国船舶在界河中自由通航，但通航相关的具体规定和事宜由两国交通主管部门协商。而至目前为止，中越两国并未签订相关的通航协议，两国间相关职能部门交流较少，各自依据国内法律规范对界河船舶进行管理，造成船舶管理混乱，船舶的正常航行也受到一定影响。

以北仑河为例，目前北仑河的船舶通航主要由防城港海事局东兴海事处负责，其对船舶的管理主要从港口管理以及船舶登记入手，对于船舶的水上交通管理则力不从心，北仑河虽然是通航河流，但也仍未签订北仑河通航协议，越南船舶经常停靠在我方水域、未经审批进行航行作业，给水上交通安全造成极大隐患。除此之外，缺少界河航行规制，还有可能引起以下几个方面的问题。

一是增加不必要的矛盾和纠纷。界河上航行的船舶种类不一，以小型铁壳船为主，也有少量的木船，还有一些木排、竹排。各种规格的船舶和漂浮物，对航行条件和航行状态以及操作要求都有所不同，没有一部统一的界河航行规则对其进行规制，极易对正常的航行作业产生安全威胁，也使得事故发生之后难于明确责任，增加了一些不必要的矛盾和纠纷。

二是不利于界河船舶船籍的管理和监督。为维护两国主权和利益，国境河流上航行的船舶都应当是在两国登记的船舶，中越界河也是如此。目前对于中越界河上船舶悬挂国旗、船名、船号等标识尚没有统一的规定，这样不仅增大了执法机关执法的难度，也为一些“三无船舶”、走私船舶的违法行为提供了可乘之机。

三是对于越南籍船舶和我方船舶之间发生的海损事故难于处理。一是如果越南籍船舶负海损事故的主要责任，则其对于我方执法机关的决定难以认同，使得后续处理程序难以进行。二是中越双方对于海损认定的标准不尽一致，双重标准不利于事故的处理。因此，当务之急是中越两国协商出台一部统一两国船舶航行规范的界河船舶航行规则，为海损事故处理提供法律依据。

（二）对越南渔船执法的相关法律依据不完善

1.对越南船舶违法行为处罚依据缺失。界河作为两国的天然分界线，沿岸国基于国家主权和安全的考量对外国船舶在其上的活动会进行一些有较于国内船舶的特殊限制。然而，观察我国的边防法律制度建设，这些限制在中央层次的立法中体现的较为明显，而在边境地区的立法中往往受到忽视。《国境河流外国籍船舶管理办法》第十一条规定，外国籍船舶和外国人在我国界河中有四种活动明确禁止，分别是（一）摄影、绘图;（二）游泳、渔猎;（三）测深;（四）在港口抛掷或排出压仓物、煤渣、垃圾、污油、含油污水等。然而，在执法过程中，执法机关面对外国船舶的这些违法行为难于处罚，没有相适应的处罚依据。以涉及危害我国国防安全的摄影、绘图等非法信息收集活动为例，目前我国对于外国人和外国船舶的这些行为在法律上并没有直接的处罚依据，比较接近的是《中华人民共和国刑法》第四百三十一条非法获取军事秘密罪;为境外窃取、刺探、收买、非法提供军事秘密罪，这项法律依据也是大多数外国人在我国从事间谍活动人员的审判依据，该条文规定以窃取、刺探、收买方法，非法获取军事秘密的，处五年以下有期徒刑;情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑;情节特别严重的，处十年以上有期徒刑。然而对于外国籍船舶测绘这种带有擦边球性质的非法信息收集工作，《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》均没有相关的处罚规定，而地方性法规和政府规章也没有创设相关的法律依据，因此亟待立法来弥补这一漏洞。

2.相关的部门法之间法律条文相抵触。中越界河对外国渔船的管理主体众多，权责交叉，各管理机构的法律依据很容易出现对某一违法行为的重复规定，而由于目前我国法律审查机制的不健全，缺乏对界河中执法机关执法依据的统一梳理调整，因此在对外国渔船的管理执法中存在法律依据相抵触的情形。比如《中华人民共和国出境入境管理法》中关于交通工具擅自出境入境的情形与《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》相抵触，《出境入境管理法》的相关法律条文规定对于交通工具擅自出境入境的行为，对其负责人处5000元以上50000元以下罚款，而《海上海事行政处罚规定》相关的法律规定为“外国船舶没有经过海事机关批准，擅自进入我国内水或港口的对船舶经营人或船舶所有人处3万元罚款同时对船长处1万元罚款。”诚然，《出境入境管理法》由公安机关负责检查和监督法律的实施，《海上海事行政处罚规定》则由海事机构负责监督实施，而在中越界河中尤其是北仑河，越南船舶非法越境大都既没有经过公安边防机关也没有经过海事机关的批准和检查，在此种情形下，这两条规范难以适应，两部法律也没有特殊的位阶关系。事实上，在中越界河的实际执法中，公安边防机关如发现越南船舶非法越界往往采取劝离的方式来处理，对其并无任何处罚。虽然表面上越南渔船离开了我方水域，执法机关的执法也顺利进行，然而笔者认为这种过于柔弱的执法方式是不可取的，对越南船舶缺乏有效的震慑作用，违法行为只会反复出现。

3.相关的国内法之间存在衔接漏洞。国内法之间能否完美衔接考量一个国家的立法水平，界河中对于外国船舶管理的法律法规尤其分散，各相关法律规范之间不能完美衔接。以外国渔船在我国管辖水域非法捕捞为例，《中华人民共和国渔业法》规定，外国人、外国渔船在我国管辖水域非法捕捞的，责令其离开或者将其驱逐，可以没收渔获物、渔具，并处五十万元以下的罚款;情节严重的，可以没收渔船;构成犯罪的，依法追究刑事责任。“罪刑法定”是我国《刑法》的一项基本原则，想要追究外国渔船非法捕捞的刑事责任就一定要找到《刑法》上的依据，而目前我国《刑法》对于外国渔船的非法捕捞并没有相关的罪名，唯一一个和渔业相关的罪名是《刑法》第三百四十条的非法捕捞水产品罪，该条文规定“违反保护水产资源法规，在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”该法条主要保护的客体为环境资源的保护与可持续利用，可见想要援引该法条追究外国渔船非法捕捞的刑事责任是十分勉强的[8]。

4.《国境河流外国籍船舶管理办法》等法律文件需及时修订。《国境河流外国籍船舶管理办法》作为最早的一部我国国境河流中对外国籍船舶管理的法律依据，从生效至今已有53年，《办法》中的很多法律条文已经不能适应社会的发展和执法的需要了。比如该《办法》中规定在国境河流港口和同邻国相通的国境河流港口设立中华人民共和国港务监督，而如今港务监督已被撤销，其原本职责多被海事部门行使，该《办法》中的“人民委员会”也已不复存在。另外，改革开放以后我国批准了众多相关的国际条约，这些条约也需要在《办法》中得以体现。《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》是另外一部制定时间较早的法律规范，该《规则》中的规定除了相关的机构因为改革已被撤销之外，也需要增添新的内容，例如，《规则》中对于外国船员的管理规范较少应该及时增添。

（三）两国间缺失界河执法协议

界河秩序的维护需要沿岸国的共同努力，中越之间尚未签订相关的执法协议，两国对于界河船舶的管理很难形成合力，增大执法成本的同时也很难保证执法的最终效果。缺失执法合作对于任一方的执法者来说，都增大了执法的难度。而界河船舶管理的规范化、程序化也需要中越尽快签订相关的执法合作协议。

目前中越界河的联合执法活动，通常都是中方先与越方中央相关职能部门沟通确定联合执法的具体时间，然后越方再将有关事宜通知其界河的管理部门，部署联合执法。双方同级机构的沟通渠道不畅通，情报共享机制不完善。比如在2013年，中越首次在平而河开展渔政联合执法，我方先与越南渔业部沟通联络，再由越南渔业部下达越方边防公安屯，组织越方的边检人员参与我方的联合执法活动。这种联合执法程序繁琐，不利于处理突发事件，难以形成长效的执法模式。执法协议的缺失使得界河的很多实质问题难以解决，比如对界河船舶的监管、划定出入境船舶停靠点、打击非法作业船舶、整顿“三无船舶”等。

正如博登海默教授所说：“国内法力图保护一国内部的和谐与合作，而国际法则力图在跨国或全世界的范围内实现和谐与合作”[美]博登海默著，邓正来译.法理学、法律哲学与法律方法[M].北京：中国政法大学出版社，1999：375.，同理，双边执法协议对维护两国边界秩序的作用也同样重要。有序的界河秩序符合中越两国的共同利益，中越应充分尊重对方的权益，立足界河管理的实际情况尽快签订界河的执法合作协议。

     四、完善相关立法建议

（一）制定《界河船舶管理办法》和《界河船舶航行规范》

针对目前对界河船舶的管理现状，笔者认为制定一部针对中越界河船舶管理的法律规范是十分必要的。在目前我国“一条国际河流，一个法律协议”的背景下，中央立法在界河船舶的管理方面难以做到统筹兼顾，因此《界河船舶管理办法》应由地方立法为宜，在制定时应立足中越界河船舶管理的实际状况，梳理目前各部门的法律依据，重点将外国船舶的管理纳入本规范。《界河船舶航行规范》的制定应由地方交通部门会同越方相关职能部门协商，统一界河船舶的航行规则，完善海损事故的法律责任认定标准。

（二）完善对越南籍船舶的处罚依据

该举措主要从三个方面入手，一是对于我国法律在界河上明令禁止的行为，如越南籍船舶的一些非法信息收集活动，应当完善其法律责任，规定处罚依据;二是完善我国国内法之间的衔接漏洞，例如针对外国船舶在我国管辖水域非法捕捞的行为，《渔业法》规定的刑事责任在刑法上应当有所体现;三是完善对于越南籍船舶处罚实施的程序性规定，例如完善越南籍船舶的没收程序等。

（三）及时修订《国境河流外国籍船舶管理办法》等老舊法律规范

1966年制定的《国境河流外国籍船舶管理办法》以及1979年制定的《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》相当多的条款过于老旧，已经不符合目前对外国籍船舶管理的实际情况。另外，随着界河保护等重要问题的不断凸显，这些法律规范在相关方面也存在着很大的缺失，应当及时增删相关条款，保持法律规范的科学性。

（四）尽快签订中越界河相关的双边协议

中越双边协议的签署应当围绕两个方面进行。一是双方应签订相关的通航协议。中俄、中韩以及澜湄流域各国之间均就界河的通航签订了专门的通航协议[9]。中越之间的通航制度仅依据《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于中越陆地边界管理制度的协定》是远远不够的，中越两国应就两国界河通航的航段、通航具体制度以及航行规则进行协商，尽快签订两国间的通航协议。二是双方应尽可能签订界河执法合作协议，在协议中除了要规定执法合作的落实机制、执法合作的主要内容等方面以外，双方也应当在界河执法人员的人身安全保护方面寻求合作。

参考文献：

[1]张保平.完善我国边防法律体系研究[M].北京，国防大学出版社，2016.

[2]张晗.中俄边境水域越界捕捞问题对策研究[J].湖北警官学院学报，2015，28（5）：45-47.

[3]高维民.中俄界河水上交通安全监管合作机制探讨[J].交通运输管理干部学院学报，2018，28（2）：25-26.

[4]蔡宏俊.我国界江（河、湖）地区边境管理的问题与对策[J].边疆经济与文化，2014（6）：18-19.

[5]袁发强.国家安全视角下的航行自由[J].法学研究，2015（3）：194-207.

（张宏基，中国人民警察大学）

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