中美高等教育财政拨款体制比较研究及启示
[摘 要] 国家的教育体制和财政体制决定了高等教育财政拨款体制;国家的政治、经济和文化背景对高等教育财政拨款体制的形成和发展有着深刻影响。文章对中美两国现行高等教育拨款体制进行了比较研究,有利于揭示两国高等教育财政拨款体制的共性和个性,为健全和完善我国高等教育财政拨款制度提供借鉴。
[关键词] 中国 美国 高等教育 拨款体制
高等教育财政拨款体制受到各国政府、高校以及社会大众的共同关注,它直接关系到各高校未来发展战略的制定和财力支撑,对高校影响深远。研究中美高等教育财政拨款体制的特征和发展趋势,对我国高等教育改革进一步发挥财政拨款的导向、激励功能具有积极的意义。
一、美国高等教育财政拨款体制
在美国,高等教育财政拨款体制是在政府主导的基础上,由联邦政府、州政府和地方政府三级拨付和管理教育资金。联邦政府的高等教育财政拨款事务主要包括:设立奖学金、助学金和贷款项目等对学生进行援助;设立资助项目鼓励院校进行相关的改革创新活动;提供研究开发经费以资助科学研究等活动。其拨款方式包括学费拨款和合同拨款,一个是针对学生发放的助学金和贷款;另一个是通过合同的方式进行的拨款,支持大学的科研项目。美国高等教育财政拨款的一个重要特点是州政府拥有教育管理权,州教育财政拨款由高等教育管理委员会进行管理,该管理委员会除了拥有拨款权以外,还拥有强大的管理权。美国州政府在高等教育管理中拥有广泛的权力,可以通过财政拨款直接实施对高校的调控。由于各州分权而治,各州之间经济、文化、历史背景不同,各州的教育以及教育财政管理体制各不相同,各州的拨款总量、高等教育的拨款比例等各不相同。因此,各州的教育拨款方式也存在很大的差别,其中三种付款方式较有代表性:增量拨款、公式拨款以及合同拨款。一般来说,公式拨款适用于大学教学经常性经费的拨款;而对于大学的科研经费和专项经费的分配则通常使用合同拨款。
二、中国高等教育财政拨款体制
目前我国相关法律法规对高等教育财政拨款有明确规定,《中华人民共和国教育法》第七章“教育投入与条件保障”第五十三条规定:“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”《中华人民共和国教育法》第七章“教育投入与条件保障”第六十一条规定:“高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源。”我国高等教育分为中央所属和地方所属两部分,国家各部委直属的高校资金由中央财政拨款解决;省、市属高校资金由地方财政解决;还有一些部属院校实行中央和地方共建,其资金由中央和地方财政共同解决。随着市场经济的发展和高等教育体制改革,高等教育改变了过去主要依靠财政拨款的单一筹集资金的渠道,逐步形成了以财政拨款为主,辅之以学费、科研经费、校办企业收入、社会筹资和教育基金的多元化筹资格局。
三、中美高等教育拨款体制比较分析
1. 高等教育资金来源及所占比例
美国是世界上高等教育市场化程度较高的国家,政府十分重视对高等教育的投入。一般来讲,大学教育资金有三个来源渠道:学费、捐赠和政府支持,但不包括来自企业的贷款。美国政府的教育投入保持在国内生产总值(GDP)的7%以上,财政拨款仍然是教育经费的主要来源。美国公立高等学校经费来源比较多,以国家投入为主,达到51%以上。其中,州政府所占份额最大,达40%以上,联邦政府的投入超过10%,高校自筹经费在50%以下。中国高等教育经费来源主要有:国家财政性教育经费;各级政府征收用于教育的税、费;企业办学经费;校办产业、勤工俭学和社会服务收入;社会团体和公民个人办学经费;个人缴纳学杂费。尽管当前政府不断出台相关政策加大对教育的扶持力度,但高等教育的财政经费也只占总财政性教育经费的20%,财政性教育经费占国民生产总值的比例仍然过低。
2. 高等教育财政拨款范围
世界上多数国家都面临着高等教育财政经费紧缺的问题,能否将有限的资金用在最需要的领域,是摆脱高等教育财政短缺困扰的关键。为了提高资金的使用效率,各国对高等教育财政拨款的范围也有明确规定。美国是典型的市场经济国家,高等教育采取分权管理体制。其特点是,联邦政府只根据有关高等教育法规对高等教育进行指导,这种指导对高校并没有强制性;各州拥有实际的高等教育权,各州的州立大学都属公立;另外,在高等教育的分权管理体制下,美国建立起众多私立高校。联邦政府由于没有实际的高等教育管理权,因此在行政、立法上很难对高等院校实施直接的管理,采用经济手段达成联邦政府的宏观高等教育目标就成为现实而有效的选择。联邦政府的拨款主要是对学生的资助以及科研拨款,且对待公、私立高校是平等的。州政府对高校拨款主要是教学拨款以及一部分科研拨款和少量的学生资助,州政府通过立法、行政等方式加强财政拨款的监督。中国财政拨款对象以公立学校为主,对民办高校几乎没有政府的拨款和项目拨款。由于民办高校的发展长期受国家办学体制的制约,其发展受到许多局限,不能很好地减轻公立学校的压力,也不能有效地缓解民众日益增长的对高等教育的需求与政府对教育投入能力的不断下降之间的矛盾,影响了我国高等教育办学体制的多元化发展。
3. 高等教育财政拨款方式
两国高等教育财政拨款方式多种多样。美国各州混合使用多种拨款方式,只不过在具体应用范围和实施上有所差别。各州根据经济水平和学生规模采取增量拨款、合同拨款或几种拨款方式并存。中国高等教育在不同的历史时期采用了不同的拨款方式,但总的来说,拨款方式较单一。自2002年财政部对中央部门的预算核定方式改变后,高等学校拨款模式的改革也与财政预算改革相衔接,改革的方式是“基本支出预算+项目支出预算+绩效支出预算”。这种方式改变了以往拨款不能有效适应区域、层次、科类高校的局面,进而有效发挥了财政拨款促进高校提高资源使用效率的调控作用。但是时隔多年,这种方式由于落实不到位,在实际操作中仍然存在很大问题。
四、对我国高等教育
拨款体制改革的启示
美国的高等教育在世界上具有领先地位,研究、学习、借鉴美国高等教育财政拨款的体制和成功经验,有利于发展我国的高等教育。
1. 采用绩效评估拨款的方法
实行绩效评估拨款,就是将竞争机制引入高等教育领域,在尊重高校的自主权和自身发展规律与特点的同时建立一系列的评估体系,使高等教育资源实现优化配置。例如,美国某州采取依据绩效评价进行拨款的方式,由该州高教委员会根据一些指标对高校进行绩效评估,对得满分的学校当年拨款增加5.45%,这样更能促进高校综合实力的提高。我国每年给“985工程”、“211工程”高校的财政拨款远远高于一般本科院校数倍,这样既不利于重点建设高校的长足发展,也打击了一般高校的积极性。如果引用绩效评估拨款的方式,更有利于院校之间进行公平竞争,从而形成一套公平、公正、透明、高效的拨款机制,培育一种积极向上的发展环境。
2. 健全和完善高等教育拨款政策法规
我国实行“经费定额加专项补助”拨款模式,在一定程度上保留各院校使用经费的自主权,但在一定程度上也导致了高校盲目扩大招生规模,造成学校教育质量下降。高校遇到财政危机时,也缺乏相应的应急机制。
如果通过立法明确规定高等教育拨款事宜,对教育拨款的目的、申请、分配方法和管理等都以相关法律作为保障,这不仅有利于拨款的规范操作,也有利于改善政府与高校之间的关系,使高等教育拨款走上法制化轨道。
3. 设立专门拨款委员会
拨款委员会不是政府的一个部门,而是一个专门承接政府教育、财政部门对高校拨款任务的中介机构。在业务上,它接受政府部门的指导,但在运作上相对独立。这样能够促进政府转变职能,由对高等学校进行直接行政管理转变为以政策引导、经费调节为主的宏观调控管理,促使高等学校改变依附于政府的附属地位,真正成为能够适应社会主义市场经济需要、面向社会依法自主办学的法人实体。
4. 重视科研拨款,加强高校与工业间的联系
在美国,科研经费是联邦政府拨款中的主要部分,拨款的重点包括国防、卫生、能源等领域。美国高等教育拨款政策倾向于鼓励大学和工业之间建立密切联系,一方面鼓励大学与工业之间的体制化联系,积极构建多样化的组织机构和合作制度;另一方面是加大立法力度,规范、支持大学与工业之间的合作关系。
我国也应该大力加强教学、科研、社会服务之间的紧密联系,尤其是高校与工业界的联系,从而加速高校科研成果的转化,为我国社会主义现代化建设服务。
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(作者单位:西华师范大学四川省教育发展研究中心)
编辑:张 鹤