政府责任、分担机制及行为逻辑
方案层面。这里讨论的教育政策，主要是指国家层面的宏观政策和教育发展规划，如《义务教育法》、中长期教育改革发展规划等，以及国家教委、教育部的相关政策性文件等。
各级政府特别是中央政府是教育政策的制定、发布和执行主体，在义务教育资源均衡配置方面负有义不容辞的责任。关于教育政策对教育资源均衡配置的影响机理和实际效应，学界关注已久，有学者认为：“教育政策的导向和偏差是造成校际间教育资源配置的不公和失衡，是导致区域内义务教育发展不均衡最直接、最主要的原因。”如“重点校”政策强化了“精英教育”倾向，虽然具有一定的积极意义，但在客观上导致了城乡间义务教育资源配置的严重失衡。
2005年以后，中央政府已经充分认识到自身在城乡义务教育均衡发展中的重要责任，并通过修订《义务教育法》、颁布新的《教育规划纲要》等举措对以往的教育理念和政策进行纠正。但是，这些政策文本尚未形成完善的政策体系，特别在基层政府的责任认定方面还存在很多制度漏洞，导致地方教育投入减少、配套资金不到位、挤占、挪用中央教育专项资金等现象。此外，对各级政府间的责任分担还不明晰，依然有冲突、重叠以及不明确的地方。因此，必须进一步加强中央、省级政府在教育政策制定方面的引导和监督力度，通过明确政府间供给和管理责任，不断完善义务教育资源配置体制。
（二）政府是义务教育经费的主要承担者
从理论上讲，由于义务教育的“公共性”以及显在的“外部效应”，理应由中央政府统一供给，但在1985年至2005年期间，中央和省级政府在义务教育的财政经费投入上一直是严重缺位的。在2006年以前实施的“地方政府负责、分级管理、以县为主”的教育管理体制，将教育投资责任下放到基层政府，实质上是转嫁给了村级组织和农民。根据相关统计，在20多年间，对农村义务教育的经费投入中，中央、省级（含地市级）承担部分分别为2%、11%，两者合计仅为13%，而县、乡政府以及村级组织承担了87%。如，2008年中央财政对义务教育投入仅为22.50亿元，占当年全国义务教育总投入的0.4%，且这些经费几乎全部投到了“中央属”的重点中小学。与其他国家中央政府对义务教育的投资相比，有很大差距。如韩国、荷兰、意大利等国家的中央政府承担了80%以上的义务教育投资责任，英国、法国、日本、澳大利亚等教育大国的中央政府投入比例大致在20%-80%。由此可知，我国中央政府和省级政府在义务教育投资方面都没有担负应尽责任，这就必然造成区域间的发展差距。长期看来，这种差距不但会影响社会和积极发展的后劲，也会造成一系列严重的社会问题。
我国幅员辽阔，各区域间、城乡间经济发展差距明显，在“分级管理、以县为主”体制下，教育投资由地方政府负责，一方面城乡地方政府财力水平不一，对教育重视程度不一，造成了城乡教育的非均衡发展，另一方面，由于地方政府是义务教育管理的主体，中央政府很难再全国范围内对教育资源配置进行宏观调控，国家政策的落实情况各地差异较大。随着我国经济总量的迅速提升，中央和省级财政能力不断提高，有能力承担起义务教育投资的主体责任，并对欠发达地区进行资源“补偿”。从社会公正角度看，“社会必须更多地关注那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们，将更多的教育资源分配给处境不利的人，以改善最不利者的长远期望。”总之，中央和省级政府只有承担起教育投资的主要责任，才能保障区域间、城乡间的义务教育均衡发展。
（三）政府是义务教育师资力量的统筹调配者
教师资源是保障义务教育质量的核心要素，教师群体的职业素养和教学能力决定了办学水平。当前，尽管义务教育经费投入体制有所改善，但城乡在师资水平方面的失衡状况依然很严重，城市和重点学校拥有绝大部分优质教师资源，而农村中小学的优秀教师还在不断流失。教师资源和教育经费不同，教师作为一个社会的“人”，对工作、生活环境以及工资待遇都有一定的要求。在东部发达地区和大部分城市，财政经费保障能力较强，教师工资、福利待遇较好，且生活环境优越；而欠发达地区和绝大部分农村地区，即使有中央和省级财政的专项支持，各方面待遇和环境也难以令人满意。由此，大量优秀教师不断向东部发达地区、城市的中小学流动，加剧了区域间、城乡间师资力量的总体差距。调查显示，城区一所重点小学拥有的特级教师、学科带头人的数量甚至与一个农村区县特级教师、学科带头人的总和相当。一方面是职称评定时名额指标向名校倾斜，另一方面农村培养的特级教师、学科带头人等优秀师资流失现象严重。
相对于经费投入体制，教师资源配置方面的改革力度及其效果较差，为此，政府主管部门应该尽快采取措施，克服一部分既得利益群体的阻碍，推动城乡教师资源配置平衡。首先，要将义务教育教师工资全额纳入中央或省级财政预算，实行城乡统一的、与公务员同等的教师工资待遇制度，这是建立教师合理有序、跨区域流动的物质基础；其次，建立义务教育教师定期流动制度。在省级政府教育主管部门的统筹和协调下，根据各地区的实际情况，制定适合本区域的教师流动办法，彻底打破城乡、重点和非重点学校之间的师资力量差距。此外，跨区域流动的教师要给予交通、住房、误餐等津贴和地区级差补助；再次，改革教师人事制度。逐步打破教师的“校籍”身份，实现教师由“学校人”向“系统人”转变。地方政府教育管理部门要根据本区域义务教育发展的实际需求，合理设置编制、岗位和任职资格条件，并在本区域内实现教师定期流动，通过流动带动农村中小学教学水平的提升，以逐步缩小城乡差距。这样的教师流动政策已经有不少城市在试点，但是由于学校职数、绩效工资等因素，实现政策要求的流动还存在一定的困难。
（四）政府是义务教育均衡发展的效果评估者
义务教育均衡发展是一项长期、系统和动态的工程，不可能依靠运动式的举措达到一劳永逸的效果。因此，要建立健全义务教育均衡发展评估机制，通过定期评估的效果对政策和措施进行及时调整。
各级政府应担负起对下一级义务教育均衡发展的效果评估责任。中央政府主要负责评估区域间义务教育资源配置政策的科学性、合理性以及执行效果，并对义务教育总体质量、区域间人力资源流动的社会效应等重大问题进行实证研究和考评；省级政府主要负责县级义务教育均衡发展的考核评估，包括入学机会、保障机制、师资队伍建设以及总体办学质量水平等；县级政府主要负责校际均衡指标评估层面，包括基础设施、仪器设备、图书资料、经费使用情况、师生比、教师职称水平、校园信息化水平等更加细化的均衡指标。相对而言，对于县一级义务教育城乡均衡发展的评估更为重要，因此要求县级教育主管部门切实履行管理责任，定期对辖区内学校间的发展差距进行监测和综合评估，然后根据评估结果采取进一步修正措施。
对义务教育均衡发展的效果评估应当侧重于“结果均衡”环节，即注重对教育质量的均衡考核，这是保障公民义务教育机会均等最重要的指标。此外，政府应当定期公布义务教育均衡发展的评估结果和改进方案，或者委托第三方评估机构参与具体事务，以取得社会各界对政府促进义务教育均衡发展的认可和配合。
三、城乡义务教育供给的政府间分担机制
在教育的发展序列中，从初等教育到高等教育，内部效益不断增长而外部效益不断减少，因此从公共管理学角度看，初等教育适合由政府集中供给。根据乔治·萨哈罗普罗斯关于教育成本分担的研究，在教育投资回报率方面，相对于中等教育、高等教育来说，初等教育的成本最低而回报率最高。因此，初等教育应以国家投资为主。此外，由于义务教育具有外部收益性，由个人、家庭或低层次的区域政府提供都会造成供给主体的外部效益损失，故而高层次政府应该承担更多的投资责任。以欠发达地区的农村义务教育为例，它具有在全国范围内生产和消费的“双重外部性”：欠发达地区培养了继续接受高等教育的学生，这些毕业生选择在发达地区就业，从而使发达地区获取了欠发达地区教育投资的“正外部性”；公民接受教育不仅使个体受益，而且提高了社会的人力资本存储和资源配置效率，同样使全社会获取了欠发达地区教育投资的“正外部性”。由此可见，农村义务教育是一种近乎全国性的纯公共产品，但也具有一部分地方性公共产品特征。
从资源配置效率角度出发，不同的公共产品应由不同的政府来供给，否则会造成效率损失。在图3-1、图3-2中，横轴为公共产品供给量，纵轴为公共产品价格，阴影则为福利损失。那么，在图3-1所示的地方性公共产品供给体系下，若公共产品的平均成本P’不变，则两个区域的边际总效益分别为MBl、MB2，产量分别为01、02，是有效率的。但若中央政府集中供给的产量为O’，那么两个区域的福利损失分别为上三角形和下三角形所示。因此，这种地方公共产品应改由地区分散供给才更有效率。同理，图3-2中的全国性公共产品，因为具有外溢性，如果由某一地区来供给，则实际提供量必定大大小于最优提供量，导致福利损失（阴影部分）。鉴于义务教育是兼具全国性、地方性特征的公共产品，从效率角度出发，它应由中央和地方政府共同承担供给责任，并由中央政府通过财政转移支付对溢出部分进行相应补偿，以维持区域间利益平衡和协调发展。
由于义务教育供给责任分担涉及到各级政府的切身利益，为了实现自身利益最大化，上、下级政府间会就政策和机制设置展开多轮博弈。从理论上讲，在政策制定过程中，上级政府能够凭借行政指令优势决定下级政府的分担比例，而下级政府只对分担比例合理与否具有信息优势，对上级政府制定的支配策略只能被动接受，并适度采取利己措施。那么，上下级之间的具体博弈过程为：设P为农村义务教育财政经费总额，若上级政府首次为下级政府设定的分担比例为K1（小于下级政府的最大承受比例K），则上级政府基于责任最小化原则，会设法将下级分担比例修订为K2（大于下级政府的最大承受比例K）；而下级政府会采取“不合作态度”或其他行为导致这一决定无法实施，从而迫使上级政府再次修改比例。经过一次或多次博弈后，上级政府最终会将下级政府的分担比例确定为K。由此，最终稳定解组合变成[P（-K），PK]。
由于政治体制、文化传统、经济发展和财政分配模式的不同，世界各国的义务教育供给责任分担模式和比例也不尽相同。从国际经验看，一般都根据各级政府的财政能力来确定各自的承担比例，且中央和省级政府共同承担的比例大都在70%以上，地方政府承担的比例一般不超过30%。同时，大部分国家通过法律手段将各级政府承担的义务教育供给责任比例、数量和具体内容固定下来，从而形成了规范化、系统化、稳定化的义务教育经费保障机制，有效避免了各级政府的越位和缺位现象。
四、我国城乡义务教育供给失衡的政府行为逻辑
（一）义务教育供给制度的逻辑缺陷
相对于农业经济领域的“诱致性”制度变迁，我国义务教育供给制度改革则是典型由中央政府主导的“强制性”制度变迁。从制度经济学视角看，我国自1985年开始的义务教育供给制度变迁具有两个方面的局限性。
一方面，在多级政府分担制度成本的博弈中，没有遵循“一致同意原则”，使基层政府成为实际的供给主体。无论是在理论分析上还是从实践经验看，各级政府都应该根据相应的财政能力按比例分担义务教育供给责任。但在1985年至2005年期间的农村义务教育经费上，中央和省级政府仅分担了11%，县级政府承担了9%，而乡镇则负担了78%。农村税费改革后，乡镇政府和农民负担虽然转移到了县级财政，但仍然没有真正解决经费筹资问题。
另一方面，按照地理分布，义务教育领域可分为城市和农村义务两个利益群体，其中城市教育群体属于强势集团。在福利经济学看来，制度变迁意味着利益格局的调整，而评价新制度的标准有两个：帕累托改进和卡尔多-希克斯标准。前者是指某一项制度安排为全社会（区域）的人提供福利时，没有任何人会因此受损，后者则指尽管新制度会使全体成员中一部分人的利益受到损害，但另一部分人因此获取的利益大于受损人的损失，因此总体上是有效率的。
从目前城乡义务教育经费投入结构看，该供给制度安排明显维护了城市教育群体的利益，强化了义务教育发展的“城乡二元结构”。特别是2000年至2004年期间，农村义务教育经费投入比重反而下降，经费缺口反而扩大，农村受教育者的利益受到了损害，可见这种变革不符合“帕累托改进”特征。此外，不断扩大的城乡义务教育差距会影响经济社会的长远发展，从远期看城市强势群体获取的利益要小于社会损失，因此也不符合“卡尔多-希克斯”标准。
（二）地方政府的供给行为及其逻辑
通过上文分析可知，地方政府是在政治压力和激励之下“被动”完成农村义务教育供给任务的，因为地方财政根本没有相应的支出能力。那么，在这种情况下，地方政府的筹资就必须依靠制度外筹资方式和教育市场化改革两种方式，而两者都充分体现了地方政府始终存在的“卸责冲动”。
不论是“以乡为主”还是“以县为主”，地方政府一直都依靠制度外筹资方式来提供教育经费，在“以乡为主”阶段以摊派、集资等方式为主，而2002年取消农业税费以后则以借贷、招商引资等方式为主。表面上看，这种对制度外筹资方式的依赖是源于财权和事权的非对称，但实质上却是源于地方政府对强烈的“卸责冲动”。从东部发达地区的地方政府教育财政支出情况可以看出，即使这些乡镇的财政收入完全有能力支付义务教育经费，仍然会以经费不足的借口进行制度外筹资，越是经济发达地区，制度外筹资力度就越大。总的来说，由于上级考核指标的影响，地方政府倾向于提升经济总量和财政收入，对公共性投入缺乏动力和兴趣。因此，面对义务教育供给这个“包袱”，地方政府会千方百计通过制度外筹资方式去解决，绝不肯轻易动用财政资金。
此外，地方政府还通过教育市场化来实现“卸责”的目的。我国目前实行的教育市场化改革具有与西方不同的内在逻辑。西方推行的教育市场化，旨在通过引入市场机制提升义务教育发展效率和质量，并非为了节省财政经费投入。从根本上，西方的教育市场化改革仅仅是行政主管部门职能的转换和优化，而非供给职能和责任的“转嫁”。相反，我国的义务教育市场化改革更多的是源于地方政府“甩包袱”的利益冲动，因此转制后的中小学或民办学校是不需要政府财政投入的，意味着政府供给责任的减轻。
五：结语
城乡义务教育均衡发展问题，是自2006年以来我国政府在公共事业发展方面的重要议题和任务之一，其重要性不言而喻。同时，这一阶段恰好也是构建契合新公共服务理念的服务型政府的关键时期。根据世界各国经验和中央的政府改革路线，新公共服务理念和服务型政府建设将促成政府治理模式的重大变革，并逐步建立起以公共利益与普遍共识为诉求目标的协同治理模式，其实质是推动公共权力回归，以及管制型政府向服务型政府的转型。