教育公平视域下就近入学政策析论

【摘 要】就近入学政策作为我国义务教育阶段的基本教育政策，其目的旨在方便公民子女入学，遏制不合理的择校现象。“教育公平”作为该政策的核心诉求，主要通过教育机会公平补偿来实现。但是在政策目标、政策执行和政策效果上预设的公平没有很好地实现，并引发了实施这一政策的不公平现象。本文通过对就近入学政策的非公平性分析，探寻走出不公正困境的路径。

【关 键 词】教育公平；就近入学；义务教育

2015年《政府工作报告》对新形势下的教育改革发展做出了部署，并明确提出要推动教育公平发展和质量提升。教育部随后发布了2015年工作要点，将“着力促进教育公平”作为2015年工作的总要求，并指出“继续加大推进入学机会公平，进一步规范义务教育招生入学秩序，指导重点大城市进一步落实就近免试入学方案”。①“就近入学政策”作为促进教育公平的重要手段再次进入公众视野，并受到广泛关注。

一、“就近入学”政策演变概略

中华人民共和国教育法典中对“就近入学”这一概念有明确的法律界定，指明“就近入学”并不是到“离家最近”的学校就读，而是根据户籍所在地登记入学，并且要求教育行政部门根据所在地区的资源配置状况和适龄学生的分布和需求，合理划定本区义务教育阶段公办学校的招生人数和范围，政府要创造适当的条件保障适龄儿童和青少年就近入学。

1980年中共中央国务院颁布的《关于普及小学教育若干问题的决定》中首次提到“力求使学校布局和办学形式与群众生产、生活相适应，便于学生就近入学。”②这是“就近入学”这一概念的正式出现，顺应了文化大革命后，我国追求现代化、建设文明的社会主义强国的目标。此时就近入学政策的初衷是普及小学教育，为了保障国民基本素质，政府要为每位适龄儿童的就学提供便利的条件，使其基本的受教育权利得到保障。这是最早的“教育公平”理念在政策中的体现，主要表现在保障适龄儿童受教育权利的平等上。随着1993年《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》（以下简称“指示”）的出台，就近入学政策成为扭转应试教育、遏制择校不良风气、缩小校际差距的一种重要手段。教育主管部门取消重点学校制度，改革初中招生考试，是为了扭转重点学校制度拉大学校差距、恶化基础教育氛围、加剧择校的情况。希望采取小升初免试、就近入学的方式，使每个适龄儿童公平地接受优质教育资源。进入21世纪，“就近入学”政策是与义务教育的均衡发展和治理“择校”问题相伴而行。与前面不同的是，在2001年教育部印发的《全国教育事业第十个五年规划》的通知中，首次将“社会主义教育的公平和公正性原则”作为指导思想，这意味着就近入学政策的核心诉求明确指向教育公平。将“促进公平”作为国家教育政策的基本目标，在充分保障公民受教育权利的基础上，重点促进义务教育均衡发展，通过合理布局学校，优化资源配置，使每个人享有公平的入学机会。

综上所述，“就近入学”政策在演变的过程中始终将“教育公平”这一理念作为其核心诉求，并最终通过政策法规上升为指导思想。但是在义务教育发展不均衡的前提下，高举“教育公平”的旗帜未免过于理想化和形式化。在保障形式公平的情况下，使受教育者平等的享受教育过程的权利受到损害；使本该是政府的义务变成儿童、青少年必须履行、遵守的义务，受教育者的“被就近入学”使其丧失基本的教育选择权；从政策的实施效果来看，反向不公正更是使弱势群体的处境不容乐观。

二、“就近入学”政策的非公平性检视

梳理众多有关公平和教育公平的概念，可以得出教育公平牵涉教育利益关系和教育资源分配这两个方面，教育公平的本质就是要确保利益关系和资源配置的合理性。根据罗尔斯提出的第一个“平等自由”原则，应该合理分配教育资源和利益，使义务教育中的每一个适龄儿童都享受平等的教育资源和权利。就近入学政策在政策目标和执行过程中的不合理，就违背了公平原则。

（一）政策目标：对儿童受教育选择权的剥夺

《义务教育法》第十三条规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”从中可以看出对学生和家长来说，《义务教育法》中有关“就近入学”的条款并非他们必须履行的义务，而择校也并不是法律禁止的规定，也就说明了就近入学并非是家长和学生必须做出的行为选择。③就近入学对于适龄儿童来说是一项权利，根据权利可以放弃的法律精神，学生完全可以放弃就近入学的权利而去选择那些更适合自己的学校或者更加优质的教育资源。很显然，儿童的受教育选择权受到“就近入学”政策目标的挑战，“就近”的目标在一定程度上剥夺了儿童的自由选择权。就近入学政策在忽视受教者身心发展规律和特点的情况下，对所有适龄儿童和青少年采用相同标准，貌似公平、公正，但是从教育自身的发展规律来看却违背了公正原则。“就近”的标准不仅剥夺了优秀学生选择优质学校、合理发展自己的机会，同时对那些基础薄弱的学生也是不公平的。这种“一刀切”禁止择校的做法，不仅违背了教育规律，在某种程度上也剥夺了儿童受教育选择权。

（二）政策执行：招生范围划分对教育公平的削弱

在2014年出台的《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》（以下简称“意见”）中，明确了小升初的流程，提出了合理划定招生范围的程序。《意见》中依据人口分布、学区、学校规模、交通状况等因素进行单校划片和多校划片，同时还特别要求优质初中要纳入多校划片。这些划分因素受历史传统和经济发展的影响，存在很大程度上的差异性。这些差异不仅导致了人口分布的不均、学校规模的不同以及学区的好坏，同时又加剧了教育发展的不均衡，特别是重点学校制度就在不断巩固和加深不平衡的现状。政府依据这些因素划定招生范围时，就难以为政策划分的客观性提供基础和方向，使就近入学政策本身的公平性削弱。

另外，招生范围划分在程序上的不透明进一步削弱了教育公平。按照罗尔斯的纯粹程序正义论，如果一项政策制定遵循了“正确的或公平的程序”，那么这项政策“也会是正确的或公平的”，无论政策制定可能会是什么结果。④就近入学政策自身的硬伤就在于政府在划分范围的过程中，缺乏适当的公示和意见征询环节，使得政策制定程序不公正，那么按照罗尔斯的说法，这项政策本身就是“不公正的或不公平的”。这种不阳光的程序，不仅留下了“暗箱操作”的空间，同时也削弱了政府本身的公信与权威，为广大百姓所诟病。

（三）政策效果：反向不公正对弱势群体的损害

政策实施后对弱势群体的不公平主要表现在两方面：一方面，利益博弈使弱势群体更加弱势。对优质教育资源的争夺主要围绕金钱、权利等资本展开，在政治资本、经济资本和文化资本上占优势的中上阶层，能充分利用手中资本优势到达攫取优质资源的目的，如通过购买学区房获得优质学区的学额，实现曲线择校；或者以政治权利交换优质学校的学额。然而，对于那些不掌握任何资本的弱势群体来说，就面临着优质学额被挤占、平等受教育的权利被侵犯的现状。

另一方面，社会阶层的固化使弱势群体陷入困境。学区的不轻易变更导致了优质学区天然的累积自身的优势，不但有良好的基础设施和交通条件，还吸引了大批的优势阶层居住在此。相反，弱势群体因为居住地条件较差，拥有的优质资源较少；那些原本居住在优质学校附近的弱势群体也会因为与优势阶层的生活方式、消费观念的格格不入而搬离。“‘就近入学’政策结果在很大程度上确立了优势阶层享受优质教育资源的合法性，而弱势群体反而因为居住在优势学区之外而被优质学校拒之门外。”⑤从某种意义上说，学区成了阶层不断分化与固化的加速器，不断制造着义务教育起点机会不均衡的分野，使弱势群体逐渐陷入困境，这是政策实施后引发的“反向不公正”。

三、超越“就近入学”政策不公正的路径探寻

（一）学区内资源共享，缩小校际差距

首先，发挥学区内优质学校的辐射、带头作用，利用多种途径实现优质资源共享，帮扶和带动弱势学校，使学区内各个学校办学实力整体提升，从而扩大义务教育阶段优质教育资源的覆盖面，缩小校际差距，促进整个学区教育的高水平均衡发展。如定期开展学校学术文化交流，举行公开课、教研讨论等活动，让其他学校教师和行政人员进校观摩、学习和交流；此外还可以创建学区资源共享网络中心，将优秀的课件、视频和教育资源等放到网上，实现大面积、高效率的资源共享。其次，教师是教育中的首要资源，教师资源的好坏是校际差距的主要原因。我国在十八届三中全会提出“实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”，为在国家层面建立区域内校长教师交流轮岗制度提出了明确要求。国家可以根据各学区内学校具体的发展情况或不同年级教育教学的要求，出台相应的教师交流轮岗的具体措施，包括交流的区域、原则、要求、激励机制等。

（二）建立监督机制，实行阳光招生

目前，我国教育体制内还没有一个十分健全的教育监督机制，往往政策的制定者身兼实施者和监督者三重角色，这种情况易导致权力滥用以及公信力下降和威信的损害，因此加快推进相关监督机制的建立已迫在眉睫。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》第二十章明确提到：“完善督导制度和监督问责机制。强化对政府落实教育法律法规和政策情况的督导检查。建立健全层级监督机制。强化社会监督。”⑥这就为我们建立监督问责机制提供了基本方向。政府要建立健全督导制度和监督问责机制，增强入学信息的透明度。一是教育行政部门内部层级监督机制的建设与完善。建立中央、省、市和县级教育监督部门，对各级政府和各部门法规、政策的落实情况依法予以监督和管理，不合格或违规者给予查处。特别是针对执行过程中的基本环节，审查其是否做到公平公正，保证基本的程序公正，是取得良好政策效果的重要前提。二是强化社会监督，利用以社会为主要渠道的监督方式。利用丰富的新兴媒体和网络平台进行义务教育政策宣传和教育，以及对招生工作的宣传和监督工作，给予家长足够多的知情权，让他们全面清晰地了解就近入学的相关政策、学区划分、招生指标分配、入学方式和录取结果等有关信息，增强招生工作信息的公开度和透明度，实行阳光招生。

（三）加快《教育投入法》的建立，加大对弱势群体的保护

我国将基础教育摆在优先发展的基础性战略地位，然而义务教育阶段的经费支出占比较小，非义务教育阶段的经费支出却占了教育财政的一大部分，这种倒“金字塔”的教育财政结构是不合理的。亟需改变这种不合理的现状，最好加快出台《教育投入法》，以法律的形式确定各级、各类教育合理的投入比例，落实各级政府的责任，并且对教育投入的违规行为进行规范与处罚。公正的教育投入的分配，要使处境不利者获得较大的利益，要对不同处境的人给予不同的对待，因此教育投入要遵循“垂直公平”原则。按照垂直公平原则，首先要对弱势群体给予更多关注，如处境不利的贫困生、留守儿童、少数民族、残障儿童等，国家可以通过《教育投入法》为弱势群体设立专门资金款项，给予他们必要的补助和支持，这样就能为给他们创造更多的教育机会，满足其基本的受教育需求，保证教育均衡发展。其次要对经济欠发达地区和弱势学校给予额外的关注，通过《教育投入法》给予他们更多的财政支持，加大对弱势学校的改造和扶持，逐步推进学校标准化建设，促进义务教育均衡发展。

注释：

①教育部2015年工作要点[EB/OL].（2015-02） [2015-3-26].http：///publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_164/201502/183971.html

②教育部基础教育司义务教育实施编.义务教育法规文献汇编[M].北京：中国社会出版社.1998：9.

③朱家存.就近入学：是权利还是义务[J].中国教育学刊.2001（6）：9.

④罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988：86.

⑤宁本涛.“就近入学”教育治理的政策公正性反思[C].上海：华东师范大学出版社，2014：196.

⑥国家中长期教育改革和发展规划（2010-2020年）[M].北京：人民出版社，2010：46.

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