当前“街区制”问题的行政学透视及化解路径

2016年2月21日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布，其中提出“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”这引发了社会广泛关注和热烈讨论。客观地讲，街区制并非什么洪水猛兽，也是一个可行的措施，但质疑和反对之声空前强烈。这种现象值得深思。本文拟从公共行政学的角度对街区制的政策争议进行理论透视，并试图提出一些对策建议。

一、政治的、法律的与管理的：从公共行政学透视街区制问题的三种视角

美国著名行政学者戴维·H·罗森布鲁姆在立足公共行政的复杂性及其研究途径的多元性基础上，提出了一个关于“公共行政”的经典定义：“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。”这个定义也受到国内学者的高度认可。之所以会这样，主要是因为它不仅仅是一个概念界定，而且提供了一个知识分析框架，即公共行政既是管理问题、政治问题，又是法律问题，从管理、政治、法律三个层面或三种途径来描述、阐释和分析公共行政。管理途径主要是基于行政部门的立场，去思考忠实的执行与落实各项法令规章；政治途径则是基于立法与决策的考虑；法律途径则强调的是政府的裁决功能、对维护宪法权利的承诺以及法治。这个分析框架不仅为学术探讨提供有益视角，而且也为各级政府和领导干部做决策提供了有益思路。

在党中央提出“街区制”的意见后，街区制的实施无疑就成为一个公共行政问题了。行政部门已经在从管理的角度来思考如何落实街区制了，但尚未见诸于报端。目前轰轰烈烈的热议参与者主要是社会公众。社会公众实际上是基于自身利益而对街区制的决策提出异议，并希望影响下一步的决策和实施，并期望政府对他们的诉求做出裁决和保护其合法权利。

那么，从公共行政学透视街区制问题，就有政治的、法律的与管理的三种视角。从政治的视角看，街区制问题是一个政策博弈过程，需要政府在充分听取和考虑利益相关者的意见的基础上做出科学决策。从法律的角度看，街区制问题是一个法治问题，需要政府对实施街区制可能影响的公民权利做出法律评估并采取相应的保护措施。从管理的角度看，街区制问题是一个效率效果问题，需要政府认真预估实施街区制后能否实现其政策目标——解决交通问题和节约土地。

二、利益表达、合法权利与政策效果：社会对街区制政策的主要质疑

如上所述，公共行政是多层面多维度的，是政治的、法律的，也是管理的。那么，公共行政所涉及的两个方面——行政部门和社会公众，都是这三个层面的参与者，都会自觉不自觉地从这三个角度来思考公共行政问题。目前社会上对街区制的热议，绝大多数是质疑和反对的声音。从公共行政的三种视角考察，正好可以对这些质疑进行有效的分类梳理。

从政治层面看，社会对街区制的质疑本质上是一种利益表达。在互联网时代，社会的意见被酣畅淋漓地表达了出来，网络上、微信上到处都有帖子和文章在密集发表。这些意见无非在表达民众的利益诉求。这个期间正是让社会充分发声的，也是中央倾听民意的绝好机会。的确，街区制的实施，尤其是在已建成的住宅小区和单位大院推广实施，对原住民的既有利益存在诸多侵扰。反对者们认为封闭住宅小区安全，开放式小区会导致原有相对较好的环境被破坏，居住空间也被挤占，如外人在小区路上占道停车等。他们还提出，小区公共空间已被业主们集体购买，分摊到他们房产的价格中去。还有一些人担心小区开放后来往车辆增多将使老人小孩面临危险，今后散步不方便了，等等。可见，社会上反映最强烈的主要是四类问题：安全、停车难、噪音污染以及先前购买房屋附带的小区设施的产权和处置权赔偿问题。

从法律层面看，社会对街区制的质疑反映了民众对行政权力的不信任及抗争，以及对自身权利的维护。众所周知，中国正在努力地建设法治国家、法治政府和法治社会。这次政府关于街区制的意见又来得很突兀，让民众对行政权力的放肆和威胁感非常强烈。因此，许多民众都针对街区制实施的两个领域——私人住宅小区与公共的单位大院——谁应首先 “拆墙”，发表了几乎一致的呼声：先大院、后小区；先政府、后居民，让政府部门带头开门破墙，为居民率先垂范。在社会要求行政权力自我约束的同时，民众强烈要求政府保护公民的合法权利——公民购买的小区设施的产权和处置权。2007年通过的《物权法》规定：建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。

从管理层面看，社会对街区制的质疑主要是在于政府的政策及其执行能否收到预期效果。从现有的文件及官方的回应来看，实施街区制的主要目的是化解交通拥堵问题。那么，现在民众就质疑了：解决交通问题非得拆墙吗？网上标题为《拆墙？那是因为脑洞没打开》的文章讲了三个跟交通有关的故事，指出交通问题的核心原因是车多，解决办法是提高车的利用率，而不是单方面向车投降，不断挤压人的空间。“拆小区围墙的建议绝对是规划、交通行业的人提出来的，他们注定被自己的思维限制着”，如果不解决车的问题，即使拆了墙交通问题照样无法解决。

三、民主协商、依法行政与科学实施：政府推广街区制的基本路径

针对社会上的质疑，政府也需要从政治的、法律的、管理的这三个层面来思考应对，并为下一步推广实施街区制提供可行的办法。

从政治层面看，政府要在做出进一步的决策之前，要充分听取和吸纳民意，要发挥协商民主的作用。实际上，目前还在热烈进行的社会大讨论本身就是协商民主的体现。因为按照西方协商民主理论，协商民主首先是在公民社会内部，然后才是社会与国家之间。从现在社会大讨论的进程来看，讨论逐渐趋于理性和平和，从最初的强烈质疑和激烈反对逐步变成同情理解和理性建议。也就是说，社会内部自身在讨论协商的过程中在逐步寻求真理和达成共识。政府从最先的不发声开始逐步介入，做出回应。下一步政府要做的就是广泛开展协商，按照中央关于推进社会主义协商民主的意见，要开展政治协商、人大协商、政府协商、社会协商、基层协商五个层次的协商。在决策前要认真履行专家咨询、民主听证、合法性审查、社会稳定风险评估等程序，切实保障决策顺乎人心民意。

从法律层面看，政府要依法行政，一方面要自觉约束自身行为，另一方面要切实保障公众权利，确保决策和执行都要宪法和法律的框架内运行。从目前的情况来看，政府表态不会强制拆墙，但对广大小区业主的权利关注不够。司法机关较早关注到了这一点，最高人民法院民一庭庭长程新文在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》新闻发布会上，对社会关注的“小区开放”问题进行了回应。“目前这一意见属于党和国家政策的层面，涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题，还有一个通过立法实现法治化的过程。作为人民法院，我们将密切关注，并积极应对。”政府在下一步决策前，要认真研究相关法律，保障公众合法权利。如《物权法》中规定，小区道路如果没有明确规定属于市政道路的，产权属于全体业主。在依法治国的背景下，要打开已建成小区，政府需要充分尊重业主的权利，在充分协商的背景之下，才能逐步打开。如果业主同意打开小区，将小区道路变为公共道路，政府也要协商推进，比如与小区业主大会进行必要协商，还要进行补偿。补偿包括退回土地使用权剩余年限的土地出让金、给小区居民带来不便的补偿、道路建设成本，以及由此给居民带来不便进行的补救措施，包括如噪音、污染等一系列问题，都要统筹进行。

从管理层面看，政府推广街区制要循序渐进、科学实施。要注意区别对待，不能搞一刀切。开放老的社区，要从超大型社区、其封闭性对包括区内业主在内的当地群众构成严重生活妨碍，群众对开放社区本身就有愿望的地方做起，但也要与小区业主等各方进行协调。对道路交通影响不大、且牵扯到复杂物权，和根本不存在这方面的需求的小区，围墙打开对于缓解交通没有实质性的意义，反而增加了安全隐患，就应保证小区内道路的生活功能以及业主宁静和安全的需求，不应被过早列入开放规划的范围。同时，开放城市的封闭大院不应只针对住宅区，一些实际安全保密压力不大的社会组织机构大院如果处在完善城市交通网络的重要位置，也应去大院化。它们包括大学、部分政府机构和企事业单位等等。应当鼓励它们当中一些单位带头拆除围墙，融入城市的街区化进程，对城市的深度开放性注入推力。同时还应努力做到让“拆除围墙”的单位和小区民众从中获益，营造双赢格局。

本文是国家社科基金项目“国家治理视域下政府回应制度化研究”（主持人：李严昌，批准号：15CZZ015）的阶段性成果。

参考文献：

[1][美]戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2002.

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[5]吴晓林.从封闭小区到街区制的政策转型：形势研判与改革进路[J].江汉论坛，2016（5）.

[6]王振坡，张颖，梅林.我国城市推广街区制的路径及对策研究[J]. 学习与实践，2016 （7）.

作者单位：重庆行政学院公共管理教研部

责任编辑：张 波

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