基于游客知情权的旅行社信息披露制度探讨
[摘要]文章针对旅行社经营中失信于游客的问题，以游客知情权为法律基础，提出以信息披露改善旅游市场信息不对称。从包价旅游合同信息、旅行社经营信息和监管信息3个方面，分析目前我国旅行社信息披露实践操作存在的诸多问题，探讨建立完整的旅行社信息披露制度，包括在包价旅游合同中进一步明确服务质量标准，递交统一内容标准的旅行社年度经营信息报告，建立垂直搜索数据库，建立旅游消费者组织，提供旅游服务体验信息，指导游客消费等，并以游客知情权救济做制度补充。关注强化旅行社信息披露义务，推动旅游行政管理部门和旅游消费者组织信息监管能力的发展，以期构建旅游业诚信经营环境。
[关键词]信息不对称；游客知情权；旅行社信息披露；诚信经营
[中图分类号]F59
[文献标识码]A
[文章编号]1002-5006（2013）10-0064-07
1 引言
1.1 旅行社市场信息不对称的现状
在经济学中，信息不对称指交易中各方拥有的信息不同，一些成员拥有其他成员无法拥有的信息，由此造成交易关系和契约安排的不公平或者市场效率降低问题，信息不对称是市场经济的弊病。在旅游市场中，游客和旅行社在专业知识、渠道、组织力量等方面存在较大差距，加上旅游产品的综合性、异地性、体验性、瑕疵隐蔽性等特征，游客获取有效信息困难重重，往往只能被动接受经旅行社过滤和筛选的信息，游客和旅行社之间的信息不对称成为旅游市场的显著特征。
2012年3月，国家旅游局发布《2011年全国旅游投诉情况通报》，在全年立案调查的10003个案件中，投诉单位首位为旅行社的共6155件；投诉问题中占前3位的分别是旅游行程中降低服务标准、导游未尽职责和旅行社未经游客同意擅自增减旅游项目；全年共赔偿投诉游客金额1274.3万元，其中旅行社理赔1260.4万元。与参与统计的饭店、景点、交通、餐饮等其他旅游企业相比，旅行社经营中失信于游客的情况尤为严重。旅行社利用信息优势，欺骗、诱导游客盲目消费被认为是问题的根源。
1.2 游客知情权
准确、及时的旅行社信息披露，有利于游客做出更符合自身需要的选择，欧美旅游业发达国家普遍重视旅行商信息公开。如：美国政府主管部门和立法机关有具体措施保证旅行销售商信息披露准确、充分；澳大利亚监管部门将旅行商信息整理汇编，供社会公众查询。
完善旅行社信息披露制度，应以消费者知情权为法律基础。依据我国《消费者权益保护法》（以下简称为《消法》）第8条规定，消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受服务的真实情况的权利，即知情权；与之相对应的，该法第19条规定了经营者的告知义务。此外，该法第13条、第18条、第20条、第22条、第34条也都涉及消费者知情权利、经营者告知义务、双方纠纷的解决途径、国家和社会在保护消费者知情权方面的义务等。我国的其他相关经济立法，例如《广告法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《产品质量法》，从不同角度、不同领域规制经营者行为，从而与《消法》共同构成消费者知情权的法律保护体系，其实质是以立法的形式在消费者与经营者之间强制分配交易信息，以实现双方在信息享有上的平等，以促成交易结果的公平。旅游业相关法规对游客知情权的规定包括，2013年4月颁布的《中华人民共和国旅游法》（下称《旅游法》）第2章第10条规定旅游者有方便和及时获取旅游必要信息的权利。2009年颁布的《旅行社条例》第24条规定：“旅行社向旅游者提供的旅游服务信息必须真实可靠，不得作虚假宣传。”第28条规定：“旅行社为旅游者提供服务，应当与旅游者签订旅游合同并载明下列事项……（共14条）”此外，第29条、第36条、第41条、第42条、第53条分别涉及旅行社其他告知义务，以及对虚假宣传、投诉、企业诚信记录的监管等。
目前，我国旅行社业的信息披露尚无完整的制度，在实践操作中存在诸多问题。依据上述法律对消费者知情权的规制，游客应当知晓的信息主要包括包价旅游合同信息、旅行社经营信息和对旅行社的监管信息等，以下就从这3个方面对建立完整的旅行社信息披露制度做探讨。2关于包价旅游合同信息
包价旅游是我国旅行社经营的主要产品，旅行社与游客以《包价旅游合同》确立权利义务关系，游客通过合同了解旅游服务的基本内容、质量标准和费用等信息。
2.1 旅游服务基本信息全面
除了《旅行社条例》规定的旅游合同载明事项外，《旅游法》还规定了在合同订立时旅行社应当向游客告知的事项。2010年，国家工商总局与国家旅游局合作推出《团队旅游合同（示范文本）》，倡导用合同规范旅游者和旅游经营者的交易行为。旅行社通过合同第2章第2条告知游客行程线路、地接社、交通、住宿、餐饮、游览项目、购物、娱乐、自由活动以及自费项目安排等，旅游服务基本内容信息涵盖面广泛。
2.2 旅游服务质量信息模糊
旅行社包价旅游服务很难确定质量标准，在我国也缺乏包价旅游服务品牌商誉做质量参考，因此，服务质量只能通过更加详细的行程计划信息获得保证。
由于旅行社在旅游中起到组织者的作用，饭店、餐饮、景点等履行辅助人才是为游客提供商品（服务）的直接主体，他们的产品和服务质量最终确定了团队旅游服务的质量，这方面的信息如何确认一直是团队旅游服务经营的难点。《团队旅游合同（示范文本）》对构成旅游行程的各项内容应详细到什么程度都有提示性的文字表述，但示范文本并不具有强制性，目前，游客大多只能从合同中看到地接社、景点等履行辅助人的名称，以及餐饮住宿的模糊标准，信息量很少。具有法律效力的《旅行社条例》有涉及第三人的旅游合同管理，但第三人仅限于旅行社企业，《旅游法》对旅游安排、代订、咨询合同和住宿合同衔接做了原则规定，却仍不能满足游客对履行辅助人的知情需求。
包价旅游服务基本都能够做到明码标价，但服务的特殊性使游客很难辨别其定价基础，造成零负团费陷阱、景点内二次付费项目过多、自费项目标价混淆等问题。
另外，《团队旅游合同（示范文本）》对导游服务质量几乎没有规范；旅行社应当承担的警示说明和瑕疵告知义务，其具体内容因旅游目的地的不同而有显著差异，也很难在合同中详细载明。对游客的行程说明会本可以弥补上述旅游产品质量信息不明的缺憾，但目前国内旅游团行程说明会很少能够真正开展。最终，旅行归来，游客对景点游览时间和项目缩水、食宿标准低于预期、导游工作水平差等旅游产品质量问题投诉不断。
2.3 明确质量标准的建议
可以考虑将团队合同设计成一揽子协议式，对容易产生问题的履行辅助人产品（服务）项目、门市价格、质量等信息做列表说明，供游客参考。这样的做法也可见于其他行业，如房地产商任志强在海润国际公寓的销售中将建筑、材料、设备、家具等供应商以及物管的责任状和服务承诺都写入了房屋的销售合同，是对房地产行业诚信危机的一次补救。2013年年初，海南旅游业试行电子行程单系统，电子行程单为游客提供吃、住、行、游、购、娱等各方面准确信息，旅行社只能选择信息库里的景点，导游也必须严格按照电子行程单带团，以此确保合同双方信息的一致性、真实性。
欧盟《关于包价旅游建议的指令》第4条第1款规定旅游举办人和旅游中介都有信息告知义务；1970年的《布鲁塞尔旅行契约国际公约》更是把旅行契约的中间人与旅行组织者、旅行者并列为旅游合同缔结和运行中的3个主体，加以详细规制。
3 关于旅行社经营信息的披露
3.1 经营信息披露的现状
依据《旅行社条例》第4章规定，旅行社应在旅游合同中载明其名称及其经营范围、地址、联系电话和业务经营许可证编号、旅行社经办人的姓名、联系电话，这几乎是目前我国游客了解旅行社经营信息的唯一可靠途径，但从中可以知悉的内容也很少。
另一途径是通过旅行社官网或旅游电子商务网站了解旅行社，但因网络营销的迅速发展，搜索同一旅行社往往会出现几个，甚至十几个不同的网址或链接，电话、价格都有差异，网络信息良莠不齐，基本不可作为参考依据。
3.2 经营信息披露的建议
（1）递交经营信息年度报告
旅行社拥有最全面、具体的企业信息，是游客知情权中的第一义务主体。应当将旅行社经营者作为信息披露的首要渠道，规定其强制说明义务，建议由旅行社按照统一的内容规范，编制、递交经营信息年度报告，经政府审核后，在企业经营场所、旅游政务网和主要门户网站旅游版等游客关注度高、方便获取的位置公布。经营信息年度报告应避免过多的文字叙述，可增加纵横向数字比较，以便游客通过数据比较企业的实力和水平，知晓各家旅行社的优势在哪里，问题又在哪里，从而做出更好的消费决策。
（2）建立垂直搜索数据库
相应地，也需要制定常规的旅行社经营信息公布时间、渠道和查询方法，确保信息公布程序的正常运行。2011年，云南省昆明市旅游监察支队与旅游局政务网进行合作，将昆明市各合法运营旅行社的备案信息在政务网上进行公开，是旅行社信息透明化的新桥梁。笔者也建议联合各省市的力量，借鉴2009年开通的“中国政府公开信息整合服务平台”设计理念，国家旅游局和各省旅游局合作采集、整合各地、各旅行社信息，建立常规经营信息数据库和垂直搜索引擎，满足游客和旅游交易关联企业有针对性的搜索、查询需要。
3.3 经营信息内容标准
《旅行社条例》第4章“旅行社经营”和第5章“监督检查”的相关条款规定了应当公布的旅行社经营信息，可以概括为基本经营信息和诚信经营信息两部分，此外，笔者还建议增加旅行社社会责任信息的披露。
（1）基本经营信息
包括名称、经营场所、产权形式、出资人、法定代表人、工商年检结果；企业部门设置、分支机构、员工人数等组织情况；主营业务收入增长率、流动性比率、资产负债比率等企业经营绩效状况。诚信经营必然给企业带来好的收益，因此，建议将受企业诚信水平影响的经营绩效指标信息公布给游客参考。
（2）诚信经营信息
包括旅游合同的履约率、游客满意度、旅游投诉、旅游安全责任事故等旅游经营信誉信息；高管人员学历、领导和员工所获职业资格认证、政府表彰及行业荣誉、专业认证、公开的服务承诺等企业诚信努力。
其中，游客满意度、投诉、安全责任事故、服务承诺、企业荣誉等与企业经营诚信状况直接相关，已经受到业界重视。需要关注的是旅游合同的履约率，它包括合同履约率、变更率和变动指数等，是评价企业在合同履约方面信用水平很好的指标。实践中，团队旅游实际操作与合同中行程表所载不符而引起纠纷的情形时有发生，因此，应当加强旅游合同履约率的数据信息收集与分析，它将是游客选择企业和产品的重要参考信息。
（3）社会责任信息
包括员工福利、健康安全及保障、扩大就业范围的信息；对慈善、教育、艺术、保护资源和环境等方面的表现及费用投入信息等。市场经济条件下，除了经营效益，企业的美誉度也是判断企业经营成功与否的标志。现行制度尚未对此项信息的披露做出具体的规定，多数旅行社会在一些报告中披露社会贡献、员工福利和公益性捐赠信息，但是消极的信息很少，即使列了也只是流水账，缺少评价和改进方案。
4 关于旅行社监管信息的披露
4.1 监管信息披露的现状
近年来，我国各级旅游监管部门持续发布了很多旅行社经营中失信于民、投诉纠纷等信息；2012年，国家旅游局监督管理司和旅游质量监督管理所对“中国旅游诚信网”进行了优化升级，除了方便旅游行业办公外，旅游企业“信息发布”和“诚信公示”是新版网站最重要的功能，可以发挥一定的行业监管和质监执法作用。但是，目前各种监管信息都以不定期的新闻、公告形式发布，随意性很强，时间、渠道不固定，源于政出多门，且权责界定不清，缺少应有的沟通，客观上造成了信息披露程序不规范问题，也不利于游客查询。
我国部分省市尝试出台旅行社或旅游企业诚信等级评价制度，如《四川省旅游诚信企业评选标准》、《沈阳旅行社信誉考核制度》，多由各级旅游主管部门作为评审机构，由于存在共同利益，这种上级评审下级的做法明显不科学。再加上其他类别、级别的评优活动众多，评价结果空泛，造成“优质”、“诚信”旅行社遍地开花，旅游投诉却有增无减，游客也难以凭借类似的称号考察旅行社产品的优劣。国际流行的、由独立的第三方机构对企业进行评价的方式更加公平和专业，虽然诸多原因造成第三方评价在我国面临很多问题，但仍然有借鉴意义。
4.2 监管信息披露的建议
4.2.1 旅游行政管理部门的监管与信息披露
旅行社经营者的逐利性，使其不可避免地会掩盖对自己不利的信息，使游客处于交易的不利地位。国家和各省市旅游局作为行政管理部门则有责任和能力去获取被经营者掩盖的信息，甄别信息，最终公布更有公信力的信息。另外，区别于单个的经营者或游客，旅游局可以获得更多的全局性信息，并做总结、横向比较、趋势分析等，形成规范的统计、监管报告，定期在旅游政务网站公布，成为游客消费乃至旅行社经营的优质参考信息。旅行社重大失信行为事件要通报，常规监管信息则更有助于游客消费决策和旅游市场的平稳运行。
另外，目前旅游行政管理部门对企业的监管仍以经营现场检查、座谈为主，导致重复检查多、针对性不强。可以增加对旅行社诚信经营信息年度报告的审查、旅游合同履约率调查、游客座谈、听证等多种手段，实现监管手段多样化，进而提高监管水平。
由于旅游涉及食、宿、行、游、购、娱等诸多要素，跨领域监管对旅游行业的重要性也不可忽视，监管中也应当关注不同部门、不同行业间相互沟通的有效性，降低信息甄别成本。
4.2.2 旅游消费者组织的评价与信息披露
我国旅游市场监管主体数十年来都是旅游行政管理部门一家独大，不可避免地出现官员寻租腐败、滥用行政权力、削弱市场机制作用等现象。在经历了20世纪八九十年代政府主导开拓阶段后，我国旅游业在21世纪初进入快速发展期，政府着力以法律规制其适度发展，目前，旅游业正趋于成熟。分析世界各国旅游业的发展过程可以发现，在这一阶段，旅游行政管理部门的监管职能应当有所弱化、转变，政府与旅游业协会、旅游消费者组织之间合理分配监管职能，实现监管主体多元化是发展趋势。据此，政府部门应当承担行政性监管职能和重要的经济性监管职能，而次要经济性监管如旅游企业信息公布、等级划分、认证，以及社会性监管职能如游客利益保护、环境保护等则可以由旅游行业协会、旅游消费者组织等来承担。但目前我国的旅游行业协会大都依附于旅游行政管理部门，独立性缺失，法律地位不明，对旅游企业的失信行为发挥不了自律监督作用，是一大遗憾。
（1）建立旅游消费者组织
由于我国游客的求新求异心理，包价旅游服务的重复消费较低，游客和旅行社一次性交易比例大。这是部分旅行社经营中采取欺骗手段，完全不考虑游客回头率的原因之一。旅游消费者组织则可以通过集合、发布不同的游客交易信息，将游客与旅行社的一次性博弈变成重复性博弈，以此增加旅行社失信成本，因此，旅游消费者组织是信息披露的另一重要渠道。我国《消法》第5章规定，消费者组织应当向消费者提供消费信息和咨询服务，对损害消费者合法权益的行为，通过大众传播媒介予以揭露、批评。中国消费者协会通过协会网站，为广大消费者提供消费资讯、警示、指导、调查监督等诸多信息，但其中与旅游服务相关的信息很少。因此，笔者建议成立专门的旅游消费者组织，作为完全代表游客利益的独立机构，为游客提供有针对性的旅游消费信息，使游客的信息来源更加多元化。
（2）提供旅游服务体验信息等
旅游消费者组织可以对旅行社包价旅游服务进行检查、体验、比较并公布结果，帮助游客按需选择旅游服务，提高交易理性，也可以起到预防纠纷的作用。目前，我国部分省（市）开通城市旅游地理信息系统，可查询图、文、声一体化的旅游信息，但其功能更像传统纸质地图和旅游企业宣传资料的提升，它提供的信息是基础性、宣传性的，缺乏测试、比较、综合分析等。可以借鉴的做法包括中国消费者协会网站公布的体验活动报告；瑞典国家消费政策管理局面向消费者出版的《建议和商品测试结果》，登载购物指南、商品信息、市场调查和商品测试报告等；德国商品测试基金会每年对约80个大类每类20余种产品和服务进行抽样比较、测试，并将测试结果和对消费者的建议发布在《测试》（Test）月刊上，由于该机构统计的数据准确可靠，测试报告常常成为法院判决的参考依据。
此外，由于广告是旅行社向游客披露信息的第一渠道，其内容虚假或引起主观误判，都会损害游客的利益，所以对广告真实性的规制是游客知情权保障的重点。尽管有《消法》、《广告法》等诸多法律的规制，旅行社发布的旅游产品广告宣传对景点、娱乐项目介绍极尽溢美之辞，对餐饮、住宿标准却模糊标注的情况仍然十分普遍，游客据此获知的信息不够完整，甚至扭曲。旅游消费者组织可以参考美国和德国的“人工印象”方法，选择潜在游客看广告、读宣传资料，其后根据受到误导的人数来判定广告宣传是否存在误导；或者选择已经游完全程的游客做调查，得出认为广告宣传虚假、误导的人数，通常情况下，误解率为10%～15%以上即构成虚假广告。旅游广告真实性调查可以约束旅行社的虚假宣传行为，有效降低游客获取真实信息的难度。
（3）指导游客消费
旅游消费者组织还可以举办游客消费指导与教育活动。成立消费指导中心，在关注旅游市场食、宿、行、游、购、娱各方面的变化，熟悉消费者权益立法，并与相关社会服务、政府管理部门保持联系的基础上，经常为旅游消费者举办各种讲座，出版发放旅游资料，起到信息传播和游客消费教育作用。2011年，沈阳市旅游主管部门在对餐饮、车费、门票、住宿等相关环节进行测算和汇总后，为游客提供了旅游出行的综合参考价，是为游客提供消费信息的不同尝试。
另外，由于我国游客普遍缺乏旅游经验、部分存在贪图便宜的心理，所以，旅游消费者组织还可以尝试对游客自行获取企业信息行为的引导、监管。如日本在《消费者保护基本法》第5条设定了适度的消费者信息责任，“消费者须自行修得有关消费生活的必要知识”，帮助游客运用自身力量主动地去搜寻信息，以促进交易公平。
4.2.3 游客评价信息的收集与披露
游客是旅游产品的直接体验者，游客的评价应该是旅行社监管信息的最佳来源之一，目前，我国旅行社虽然大多有游客满意度调查，但调查项目偏简单、形式化，调查结果往往只在旅行社内部反馈，供经营者参考，游客却无从知晓。游客评价信息的收集应有统一的内容标准，在游程结束后，采用游客登记卡等形式，记录游客的反馈信息，除常见的满意度调查内容外，应着重增加目前社会上反映最为强烈的旅游市场秩序混乱问题，如费用、项目有无增减等合同履约情况、广告宣传的真实性、导游服务质量。游客评价信息也应当有常规的整理、分析、披露的时间、渠道等规范，可由旅游消费者组织实施和公布，或将游客评价结果写入旅行社经营信息年度报告中等。
5 对游客知情权的救济
公布旅行社诚信经营年度报告、规范旅游服务合同信息、推动旅游行政管理部门和旅游消费者组织信息监管能力的发展等措施，对游客与旅行社之间信息不对称起到了缓解作用。但由于引起市场信息不对称的许多因素无法准确预测，游客知情权很难以上述措施得到完全保障。游客知情权救济则是指当事人通过诉讼等司法途径，由国家司法机关对侵犯游客知情权的行为给予定性评价、制裁或者判决给予赔偿，从而使游客知情权得到保护，是旅行社信息披露制度必不可少的补充。
现实中，旅行社以各种正当（如天气恶劣）或非正当原因（如内部行程协调失误），在行程中临时告知游客变更旅行事项的情况时有发生。此时游客人地生疏，难以获取必要的信息并自主决定后续行程，只能听任旅行社的安排（不接受替代选项则会被视为自愿放弃或主动违约而损失金钱与时间）。由于违背初衷，旅游的精神享受价值明显降低，由此引起的旅游纠纷数量很多。但此类诉讼过程复杂，标的金额却不多，对于游客是很大的讼累，因此，设定简便高效的消费诉讼特别程序，使游客知情权的救济能够得到迅速实现很重要。2013年4月颁布的《旅游法》根据旅游纠纷中旅游者多为异地诉讼的特点，设置了特殊地域管辖制度，即为游客权利救济提供方便。
另外，虽然《旅行社条例》对旅行社失信行为规定了高额的行政罚款，但对游客的赔偿数额限定是补偿性的，缺乏惩罚性补偿，即便根据《消法》认定旅行社“欺诈”，赔偿限额也只是双倍，导致游客维权成本高，收益低，影响游客维权的积极性，游客不投诉、上告，企业也不会受到惩罚。在未来的法规修改中，应当扩大直接损害赔偿的数额，并逐步对间接损害给予适当的赔偿，通过对游客的充分救济，加大旅行社失信成本，进而产生预防失信经营的效果。
6 结语
随着中国旅游经济的高速发展，旅游企业的行为受到越来越多中国百姓的关注，其中，旅行社提供的包价旅游服务达不到游客预期的问题一直饱受诟病。如果能够进一步规范旅游服务交易信息，并定期披露企业经营信息，一定能够改善游客与旅行社之间的信息不对称，帮助游客理性交易，满意而归。在构建旅行社信息披露制度的过程中，强化旅游消费者组织和旅游行政管理部门的信息收集、分析、披露能力，关注监管的科学、规范，都是制度执行的有力保障。而当游客的知情权益受到侵犯时，应当有便于游客获得补偿的法律救济制度。
由于研究的广度和深度局限，本文对旅行社信息披露制度的探讨存在以下两个方面的不足：第一，信息披露的内容、规则还可以细化或补充，如社会公众通过网络对旅行社进行评价的信息如何规制和公布；在日益发达的跨境旅游中，涉外旅游服务信息是否存在特别需要关注的内容。第二，该制度与现有的评级评优、企业责任保险及其他旅游法规的衔接将会提高制度的有效性，也值得进一步探讨。