推进管理民主应注重发挥党的政治核心作用
［摘 要］ 管理民主是社会主义新农村建设的目标要求之一，是中国社会主义民主政治建设的重要内容。推进农村管理民主，必须坚持和改善党的领导，转变党在农村民主政治建设工作中的领导方式，加强基层党组织建设，加强农村基层干部队伍建设，发挥党组织的政治核心作用，保证农村基层民主健康发展。
［关键词］ 基层党组织 管理民主 核心作用
中国共产党十六届五中全会提出：“建设社会主义新农村是现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”由此可见，作为新农村建设总目标要求之一的“管理民主”，是社会主义新农村的一个重要特征。
管理民主，就是在农村党组织领导下，进一步健全农村各项民主制度，丰富民主形式，扩大基层民主，完善村民自治，增强农民群众的自我教育、自我管理能力，直接参与并主导农村经济、政治、文化、社会的治理活动，使广大农民群众真正拥有知情权、参与权、管理权和监督权，享受更多更充分的民主权利，不断推进农村民主政治建设，实现农民自己当家作主。
在我国广阔的农村推进基层民主政治建设，是一项伟大的事业，要推进这一伟大的事业，关键在于坚持党的领导。
中国共产党的领导地位是历史形成的。党管农村工作是党的一个传统，也是一个重要原则。党对农村基层民主政治建设的领导，是党管农村工作中一个极其重要的方面。对此，党的领导人有过多次论述。1998年7月，江泽民在学习邓小平理论工作会议上的讲话中强调：“推进社会主义民主政治建设，必须处理好党的领导与发扬民主、依法办事的关系。党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事是保证，绝不能把三者割裂开、对立起来。”①1998年9月，江泽民在安徽考察工作时更加明确地指出：“扩大农村基层民主，必须坚持党的领导，必须坚持依法办事，把握住了这两条就能够有领导、有秩序、有步骤地进行。”②2006年2月14日胡锦涛在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上的讲话中指出：“党的领导是建设社会主义新农村的根本保证。”“要加强和改善党对农村基层民主选举的领导，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，保证农村基层民主健康发展。”
因此，在推进民主建设的过程中，既要肯定人民群众的重要性，又要强调党组织作为领导力量有必要性；既要充分发挥民主，又要坚持民主基础上的集中；既要保证群众享有民主权利，又要维护党组织的领导权威。可以说，坚持和完善党的领导是推进村民自治的关键。今天，要推进农村管理民主，在充分尊重群众意志的基础上，必须坚持和改善党的领导。
一、推进农村基层民主，必须坚持和改善党的领导
推进农村民主管理是有社会主义民主建设的重要内容，是社会主义民主在农村的广泛发展。社会主义民主必须坚持中国共产党的领导，作为社会主义民主具体实践形式的民主管理当然地要在共产党的领导下进行。大量事实表明，坚持在党的统一领导下，有步骤、有秩序地推进基层民主政治建设，成效就显著；偏离或违背这个要求，把发扬民主与坚持党的领导、依法办事割裂开来、对立起来，就会出现问题，就会产生各种摩擦和矛盾。在新的历史条件下，必须坚定不移地推进农村管理民主，始终坚持党组织的领导核心地位不动摇。
（一）村民自治是在最基层、地域最广阔、经济文化相对不发达的农村进行，其复杂性、艰巨性决定了需要统一、稳定的组织领导。越是民主不充分的地方，就越需要致力于推进民主的有效组织，这是被历史反复证明了的真理。村民自治是在社会主义条件下发展农村基层民主的一种全新的探索，没有现成的经验可资借鉴，只有在中国共产党的领导下，坚持把马克思主义与中国农村实际相结合，不断地总结实践中的成功经验，循序渐进，逐步发展，才能使这种基层民主制度不断地完善。对村民自治的领导，这既是中国共产党的历史责任，同时，也只有它才具有这样的资格和能力。
（二）推进农村管理民主的目的，是要保障和落实村民当家作主的民主权利，由他们直接参与和决定与自己的利益密切相关的村级公共事务。由于我国经历了长期的封建专制统治，加之我国农业生产的分散性特点，村民很难自发地形成民主意识，更难以通过自觉的组织行为来实践和发展民主政治。因此，如果离开了党的领导，以村民自治为主要形式的管理民主就很难成为保障村民当家作主权利的民主政治的载体。相反，很有可能被农村的落后势力所利用，成为其支配和控制农村社会的工具。那样，管理民主就脱离了其应有的意义和价值。“……在发展中国家，离开了先进政党的引导和组织，农村的落后力量不但得不到抑制，而且会继续支配农村社会，民主化进程将更难进行。这正是许多发展中国家的农村，虽然存在形式上的民主，但农村基层实际权力仍然为传统宗族、宗教甚至部落力量所把持的重要原因”③。所以，要发展农村基层民主，切实保障村民依法自主管理本村事务的民主权利，必须加强党的领导。
（三）坚持党对农村民主政治建设的领导，对于巩固党的执政地位具有特殊的重要性。村民自治是农村居民自主管理本村事务的制度安排，它客观上有可能削弱国家行政对农村和农民的控制力。为了避免出现完全失控的局面，确保国家和执政党对农村的宏观控制和有效动员，必须坚持共产党的领导。
二、适应市场经济新形势，改善党在农村工作中的领导方式
随着农村经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，农业生产由传统农业向现代农业转变，农村经济市场化进程不断加快，经济结构多元化、组织形式多样化的趋势越来越明显，现代科学技术将广泛应用，农民生产经营的自主性日益增强。这就要求农村基层干部改变传统的工作方法和领导方式，进行相应的转变或调整。与此要求相比，有的农村基层党员干部还习惯于过去那样“吹哨子”、“喊号子”，搞强迫命令、行政干预，工作方法不对路，引发一些矛盾冲突。因此，必须改善党在农村工作中的领导方法，提高对农村民主政治建设的领导水平。
（一）改善党的执政方式。党的执政方式的转变是实现农村基层民主的前提条件。作为国家领导核心的执政党的政治生活和执政方式，极大地影响甚至支配着农村基层民主建设的进程。农村基层党组织，要按照党章，依照宪法和法律，对村民自治发挥领导核心作用。党的领导主要是政治、思想、组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，发挥党组织和党员的作用，坚持依法行政，实施党对国家和社会的领导。党的执政方式的变化，为在农村更好地推行村民自治为主要形式的基层民主开辟了前进道路。
（二）转变对农村的领导方式。县、乡政府应当转变对农村的领导方式，引导农民正确行使民主权利，正确指导和帮助村民自治，促进村民自治的规范化运行。村民自治虽然是农民自己的巨大创举，但政府主动推进是村民自治规范发展的重要动力，政府推进也是农村基层民主发展的一个重要特点。在乡村关系中，乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。乡（镇）政府及其工作人员需要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行职责。通过规划引导、政策扶持、典型示范等方式，动员和组织农民建设新农村，不能包办代替，更不能强迫命令。基层干部在新农村建设中是一个组织规划和服务的角色，是一个民意的提炼者和升华者，而不是一个越俎代庖的拍板者和不顾民意的决策者。因此，基层干部要转变领导观念和领导方式，由过去指挥一切和命令一切的观念，向引导和服务的现代领导观念转变；向由传统的命令式、经验式的领导方法，向民主管理、民主协商、民主参与、民主发动和引导的方法转变。要学会与群众商量办事，按民主决策程序办事，不断推进农村民主法制建设，夯实新农村建设的基础和保证；学会用实实在在的示范作用教育吸引群众，把群众团结到党组织的周围，同心同德地建设社会主义新农村。
（三）加强对村委会的工作指导。乡镇党委、政府在指导村委会工作时应特别注意做好几个方面的工作，一是指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主意愿。切实实行村民直接民主选举，严格依法办事，部分省、自治区、直辖市还颁布了比较详尽的有可操作性的选举办法，在村民委员会的选举中应当严格遵守，引导群众反对宗族主义、家族观念，坚决打击“黑社会”势力的操纵。④二是指导村委会独立负责地开展群众自治工作，尊重村委会自治权利，改进领导方法和工作作风，严禁把村委会当成乡镇政府的下级机关，不得用行政命令的方式干涉村委会自治权利的行使，坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则，采取民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法，而不是行政命令的方法、强制压服的方法。三是乡镇政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构，不能直接向村委会布置任务，对某些需要村委会协助完成的工作任务通过乡镇政府统一布置。四是乡镇政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设，包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难，等等。
三、加强基层党组织建设，发挥党组织的领导核心作用
村党组织是村里各种组织和各项工作的领导核心，是党联系广大农民群众最直接的桥梁和纽带，是贯彻落实党在农村的各项方针政策、带领群众投身社会主义新农村建设的战斗堡垒。建设社会主义新农村，发展农村管理民主，在现阶段最终要靠农村基层党组织去组织和落实。因此，加强农村基层组织建设，要重点抓好村党组织建设。
（一）创新党组织的设置形式。科学合理地设置基层党组织，是加强基层党组织建设、发挥党组织作用的前提。近年来，各地适应农村经济社会发展的需要，在坚持按地域、建制村为主设置党组织的基础上，对调整和优化党组织设置进行了积极探索和实践。有的地方创造了“村村联建”、“村企联建”党组织的方式；有的地方积极探索把党组织建立在农业产业链、专业协会和各种联合体上；有的地方在农民工党员进城务工相对集中的单位，建立临时党支部，开展党的活动，等等，效果都很好。对农村基层党组织的设置形式，还要进一步探索创新。总的原则是，在坚持按地域、建制村为主设置党组织的基础上，按照有利于促进农村经济社会发展、有利于充分发挥党组织作用、有利于加强党员教育管理、有利于扩大党的工作覆盖面的原则，积极探索其他设置形式。
（二）选好配强村党组织领导班子。加强村党组织建设，关键是选好配强村党组织领导班子，特别是选好党支部书记。村级党组织建设的经验表明，“给钱给物不如建个好支部”，它充分说明了选好配强农村党组织领导班子特别是党支部书记的重要性。党在农村的路线、方针、政策，应通过以基层党支部书记为班长的一班人带领全体党员和广大农民群众来贯彻落实。其中支部书记的作用最大，他是农村基层党支部的核心，是发挥党支部战斗堡垒作用的关键，是带领农民群众实现共同富裕的带头人。近年来，各地在这方面创造了许多好做法、好经验。普遍采用党员和群众民主推荐，然后在党内进行选举的“两推一选”办法，选举产生村党组织领导班子成员；一些地方实施“一村一名大学生”计划，改善班子结构，提高整体素质。⑤当前，要适应建设社会主义新农村的需要，不断改革和创新村干部的选拔任用制度，拓宽选任渠道，促进农村各个方面的优秀人才脱颖而出。要注重从那些政治素质好，具有一定文化科技知识，懂得经营管理的农村致富带头人、回乡知识青年、退伍军人、乡镇企业以及外出务工经商人员中的优秀党员应作为重点对象加以培养，逐步建立一支数量充足、素质优良的村级后备人才队伍，努力培养事业心强、能干事、公道正派的带头人，不断增强农村基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力。
（三）做好农村发展党员工作。从整个农村党员队伍的情况来看，年龄老化、文化不高、整体素质偏低的问题，还没有从根本上得到解决。此外，农村青壮年劳动力大量外出，也给农村发展党员工作带来了一定的难度。在这种情况下，必须进一步加强和改进农村发展党员工作，始终遵循“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，积极探索在青年农民、外出务工人员、专业协会负责人、致富能手中培养入党积极分子的有效方式，改善农村党员队伍的年龄结构、文化结构和知识结构，不断增强生机与活力。一些地方实施“双培双带”工程，把党员培养成为致富能手，把致富能手培养成为党员，党员带头致富、党组织带领群众共同致富，这种做法很好，值得总结推广。
（四）加强村级组织配套建设。在着重抓好村党组织建设的同时，还应当注重加强对村民自治组织和其他村级组织的配套建设，做到同步推进、协调发展。要加强村民委员会的自身建设，严格按照村民委员会组织法开展工作。要高度重视并切实解决好一些村基层组织软弱涣散，甚至被宗族家族势力把持的问题。要加强青年、妇女等群众组织建设，支持他们按照各自的章程开展工作，充分发挥作用，努力形成建设社会主义新农村的整体合力。⑥
此外，还要健全组织生活，使党员开展正常的党内生活，特别是注意加强对流动党员的管理；加大对农村基层干部和党员的培训力度，提高他们的思想政治素质和文化知识水平，增强他们带头致富、带领群众致富的本领；注意加大投入，着力解决村级组织办公经费、活动场地等问题，完善农村基层组织阵地建设，确保每一个村级组织都有阵地。
四、加强农村基层干部队伍建设，提高农村干部带领群众致富和发展农村民主政治的能力
农村基层干部队伍总的来说是好的，但还存在一些“不适应”、“不符合”的问题，必须大力加强农村基层干部队伍建设，不断提高他们的整体素质。
（一）加强农村基层干部队伍作风建设。在新的形势下，进一步加强和改进农村基层干部队伍作风建设，密切党群干群关系，非常重要。加强农村基层干部队伍作风建设，一靠教育，二靠制度。坚持不懈地进行马克思主义群众观点和党的群众路线教育，引导农村基层干部端正对群众的态度，摆正同群众的关系，增进同群众的感情，努力学习掌握在新的历史条件下做好农村工作和群众工作的方法和本领。广泛开展向先进典型学习活动，在农村基层干部中形成学先进、赶先进的良好氛围，努力塑造新时期农村基层干部的良好形象。把加强教育与严肃纪律结合起来，对作风粗暴、弄虚作假、漠视群众利益的个别干部，进行严肃地批评和处理。进一步健全和完善干部进村入户、包村联户、服务承诺等制度和规定，通过制度建设推动农村基层干部作风建设。
（二）加强农村基层干部队伍能力建设。重点是要提高五个方面的能力：一是执行政策的能力。农村基层干部要认真学习领会党在农村的各项方针政策，结合实际创造性地开展工作。二是加快发展的能力。农村基层干部要牢固树立和认真落实科学发展观，紧密联系本地实际，理清发展思路，推进农村经济社会协调发展和全面进步。三是服务群众的能力。农村基层干部要始终牢记党的宗旨，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，准确把握群众所需所盼，不断拓宽服务群众的渠道，善于通过服务来宣传群众、组织群众、发动群众。四是依法办事的能力。农村基层干部要牢固树立法制观念，把法律规范变成自觉的行为意识。要善于运用法律手段调解纠纷、化解矛盾，切实维护农村社会的和谐稳定。五是解决自身问题的能力。农村基层干部要继承和发扬党的优良传统，大力弘扬求真务实作风，经常查找自身存在的问题，注重改造主观世界，不断提高自身素质。⑦
（三）加强对农村基层干部的教育培训，不断提高他们的思想政治素质和依法办事水平。坚持实际、实用、实效的原则，不断创新培训方式，拓展培训渠道，努力适应农村党员、群众个性化、多样化的学习需求，不断增强教育培训的针对性和实效性。切实解决农村基层干部在政治觉悟、思想作风、廉洁自律、工作作风和工作方法等方面存在的突出问题，帮助他们牢固确立全心全意为人民服务的思想，全面理解、坚决执行党在农村的各项方针政策，自觉地依法行政、依法办事。
（四）建立健全农村基层干部激励保障机制。目前，多数农村基层干部工作条件较差、待遇较低，任务又比较重、工作难度比较大。因此，应把关心爱护基层干部作为加强农村基层干部队伍建设的一项重要工作来抓，重点在建立健全激励保障机制上下功夫，激发农村基层干部干事创业的热情。结合各地实际和农村基层干部的特点，认真研究选拔优秀村干部进入乡镇公务员队伍和担任乡镇领导的问题，村干部报酬待遇落实以及正常增长机制的问题，村干部的社会保障问题，等等。同时，应注重对优秀基层干部从物质上、精神上给予表彰和奖励，注意引导社会舆论和新闻媒体客观公正地宣传评价农村基层干部，营造良好的舆论环境和社会氛围，做到真正重视、真情关怀、真心爱护，切实增强农村基层干部的荣誉感和自豪感，充分调动他们的工作积极性和主动性。⑧
（五）加强对农村基层干部的管理与监督。农村基层干部队伍总的来说是好的，是值得信赖的。但也还存在一些问题，主要是少数农村基层干部贪占截留、公款私用、索拿卡要、弄虚作假，非法占有集体资产，在群众中造成恶劣影响。随着建设社会主义新农村重大战略的实施，中央对农村的扶持力度不断加大，大量的财力物力将会投向农村，这对农村基层党风廉政建设和基层干部的廉洁自律提出了更高的要求。因此，各地应结合农村基层干部队伍的特点，积极探索实施规范管理和有效监督的方式方法，进一步推动农村基层干部管理监督工作走上制度化、规范化、法制化的轨道。同时，应严格执行农村基层党组织工作条例和村民委员会组织法，进一步规范农村基层干部的工作职责和事权范围，积极推行目标责任、年终考评和离任审计等制度，不断强化对农村基层干部的管理和监督，确保农村基层干部依法办事、清廉干净。○
注 释:
①江泽民，在学习邓小平理论工作会议上的讲话［N］，人民日报，1998-10-16（1）；
②江泽民，在安徽考察工作时的讲话［N］，人民日报，1998-10-5（1）。
③徐勇，中国农村村民自治［M］，武汉：华中师范大学出版社，1997（12）：P50
④李咏，村民自治难局［J］，《财经》，2002（11）
⑤⑥⑦⑧贺国强，大力推进农村基层组织建设为建设社会主义新农村提供坚强组织保证［R］，中央党校省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班，2006-02-18。
责任编辑 梅 宏