论检察独立性的制度保障
【摘 要】检察官办案的独立性对于保证司法公正和提高司法公信力具有重要的价值和意义。而要保障检察官独立办案，制度保障是关键。文章将从政治制度、经济制度、法律制度、准入制度和监督机制等五方面来具体阐述检察官独立办案的制度保障。
【关键词】检察官；独立办案；制度保障
2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是我国依法治国、建设社会主义法治国家的重要决定。《决定》指出，要“保证公正司法，提高司法公信力”，就得“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。”可见，司法独立对于保证司法公正和提高司法公信力具有重要的价值和意义。在司法独立中，人们总是强调法官独立多于检察官独立，其实检察官在司法中的地位和作用并不比法官小，检察官独立的重要性也并不比法官独立的重要性弱。“在大陆法系国家，无论是在理论观念上还是在制度构建层面，都强调检察权的法律监督色彩，强调检察官在刑事诉讼中的司法官属性。检察官在刑事诉讼中，既要对刑事诉讼中的裁判环节行使监督职权，发挥一定的影响力，是法官的监督者，也要对侦查环节的合法性承担责任，是警察的监督者。”所以，检察官的独立也尤为重要，它是保障检察官客观公正办案的前提，而要保障检察官独立办案，制度保障是关键。文章将从政治制度、经济制度、法律制度、准入制度和监督机制等五方面来具体阐述检察官独立办案的制度保障。
一、政治制度的保障
依法治国、建设社会主义法治国家离不了党的领导，因为党的领导是中国特色社会主义法治的最本质特征，也是社会主义法治最根本的保证。离开了党的领导，社会主义法治既不能保证人民当家作主，也不能保证通过法治实现社会的公平正义。共产党之所以能够领导人民群众，能够领导人民的检察工作，是因为“它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。”所以，作为依法治国重要内容的检察官办案也必须是在党的领导下进行的，检察官的独立办案离不了党的领导。首先，没有党的领导，检察官无法真正做到独立办案。我国的社会主义检察院是在中国共产党的领导下由全体人民选举产生的，要对人民负责、为人民服务。在党的领导下，我国检察机关的独立性就表现在检察机关的活动只能依照人民制定的法律所规定的权限和程序进行，不受其它任何势力、权力或利益的强制、干涉或引诱。其次，党的领导能够约束检察官的任意办案，确保其独立公正办案。从检察官产生的条件和程序上来说，检察官从产生的那一刻起就应该是在业务上、道德上、操守上能够胜任自己本职工作并能够做到公平公正办案的，但任何权力如果没有长期有效的制度规范和约束也不能保证不会发生腐败。检察权是一项国家权力，这种权力更多的是与其它权力和利益打交道的，难免会受到其它权力的威胁或其它利益的诱惑，而且掌握这项权力的也是有血有肉、有情有性的人，难免会抵制不住权力的威胁或经受不住利益的诱惑而丧失自己办案的独立性，所以就需要一个长期有效的领导机制和制约监督机制。党的领导正好是这样一个政治性领导机制和监督机制。
党的领导对检察官独立办案的政治保障主要是通过加强检察官的政治立场、政治原则和政治纪律来实现的。检察官必须要忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于社会主义、忠于事实和法律，坚决拥护中国共产党的领导，全心全意为人民服务。坚持党的领导就必须服从党的领导，坚决贯彻执行党的路线、方针、政策，时刻以马列主义毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系武装自己的头脑，不信邪、不畏权、不受诱惑、独立公正。《中华人民共和国人民检察院组织法》（简称《检察院组织法》）第七条第二款规定，“各级人民检察院的工作人员，必须忠实于事实真象，忠实于法律，忠实于社会主义事业，全心全意地为人民服务。”《中华人民共和国人民检察官法》（简称《检察官法》） 第三条规定，“检察官必须忠实执行宪法和法律，全心全意为人民服务。”并在第十一章专门规定了对检察官惩戒规定，以保证检察官的政治纯洁性。
二、经济制度的保障
经济上的独立是司法独立的前提，也是司法独立的保障。要保障检察官独立办案，就必须要有独立的办案经费，在经济上不依赖于任何机构、团体或个人。如果检察官无论是在个人薪酬上还是在办案经费上依赖于其它权力，检察官就有可能不仅在行动上而且在意志和情感上受制于这种权力，因而很难保证办案的独立性。所以，检察官独立办案需要经济制度的保障。
检察官的经济独立包括薪酬独立和办案经费独立。首先，要保证检察官的薪酬独立。检察官的薪酬独立包括两方面的内容：一是检察官的薪酬应该由专门的国家财政统一支付，摆脱地方财政的束缚，走一条与公务员工资待遇发放渠道不同的道路。《检察官法》第三十九条规定，“检察官的工资制度和工资标准，根据检察工作特点，由国家规定。”二是检察官的薪酬不僅要在性质上独立，在数量上也要保障检察官的生活和人格独立。薪酬是一个人正常生活的主要保障，一个人只有解决了生活上的问题，才能安心投入到工作中去。过去几年，检察官法官因为工资待遇低而辞职跳槽的现象十分突出，造成司法人才的严重流失。《决定》指出，“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。”所以，适当提高检察官的工资待遇，保障他们的基本生活不受影响是保障检察官独立办案和不必为生存生活而贪的经济前提。其次，要保证检察官办案经费的独立。检察官办案不同于在固定的办公地点办公，具有很强的机动性和灵活性，需要办案经费来支撑。根据财政部《关于加强公检法部门罚没收入管理和保证办案经费的通知》。“公、检、法部门办案经费的开支范围包括：（1）侦缉调查费：包括侦破、调研、审理案件的差旅费、邮电费、现场勘验费、办案专业会议费等；（2）办案专用车、船的燃料费和修理费；（3）罚没或扣留物资的运输费和仓储费；（4）案件告发人接待费、奖励费和协助破案单位的奖励费；（5）其他办案开支：包括办案宣传费、资料印刷费和技术鉴定费，以及经财政部门批准的其他办案费用等。”这些办案经费的数量和来源直接影响着办案人员的办案效率和质量。如果办案经费由国家专门财政按照预算拨付，在数量上能够充足保证，则检察官的办案活动和意志不会受到阻碍或制约；反之，如果办案经费来源于地方财政，则不仅在数量上很难保证有充足的办案经费，而且也会受制于地方行政机关。
三、法律制度的保障
“权力意志根植于支配他人并使他人受到其影响和控制的欲望之中，而法律意志则源于人类反对权力冲动的倾向之中，即要求摆脱他人专断统治的欲望。法律制度的最重要的意义之一，就是它可以被视为是一种限制和约束人们的权力欲的一种方法。”所以任何权力即使是检察官的独立权既需要法律的规范，也需要法律的保障。检察官如何办案、如何在办案活动中享受权利、履行义务、行驶权力、承担责任都必须由法律法规进行规范，其中也必然包含了对检察官独立办案原则的规定和独立办案制度的保障。对检察官独立办案的法律保障是所有制度保障中最基本、最权威也是最规范的制度保障，它是检察官独立办案权力的法律来源，也是检察官独立办案其它制度保障的基础。检察官独立办案的法律保障包括宪法保障、专门的检察法保障和其它普通法保障。宪法保障来源于我国宪法的明文规定，如我国宪法第一百三十一条规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这是检察官独立办案的最高法律规定，是其它一切相关法律规定的基础，具有最高的法律权威性。专门的检察法律保障主要指专门规范检察院和检察人员组织活动和办案规范的法律保障，如《检察院组织法》、《检察官法》、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》等。《检察院组织法》第九条规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。”而《检察官法》除了第六章专门规定任职回避外，还在第十八条中规定“检察官不得兼任人民代表大会常务委员会的组成人员，不得兼任行政机关、审判机关以及企业、事业单位的职务，不得兼任律师。”限制检察官兼职是为了保障检察官在办案时能够独立于权力机关、行政机关、审判机关以及涉案当事人；任职回避是为了保障检察官在办案过程中能独立于自己的家属和亲属，不受家庭、亲情的影响。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第三章专门规定了检察官回避制度，这其实是对刑事诉讼法回避制度的具体化和明晰化。检察官独立办案的普通法律保障主要有《刑事诉讼法》的保障。《刑事诉讼法》第五条明确规定了“人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”并专章（第三章）规定了审判人员、检察人员、侦查人员的回避制度。并且在回避制度中规定“审判人员、检察人员、侦查人员不得接受当事人及其委托的人的请客送礼，不得违反规定会见当事人及其委托的人。”如果“审判人员、检察人员、侦查人员违反前款规定的，应当依法追究法律责任。”
四、准入制度的保障
要保證检察官独立办案需要从源头上抓起，通过完善检察官准入制度来保障，准入制度是保证检察官能否独立办案的第一道门槛。检察官独立办案不仅是个业务能力的问题，是一个检察官有没有扎实的专业知识和丰富的实践经验并能否依靠自己的专业知识和实践能力做到独立办案的问题，更是一个检察官人品和道德素质是否过硬的问题，是考验检察官能否在利益、诱惑、压力面前不出卖良心和道德而公正办案的问题。十八届四中全会通过的《决定》对法官检察官的准入制度也做了具体的规定：“完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度。建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍的通道，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。”要完善检察官准入机制，需要建立起科学准入、能进能退的检察官准入机制。
专业化是保证检察官独立办案的能力保障和理念保障，受过专业学习和训练的检察官能够在办案中独当一面，在业务上不和能力上能独立于他人，而且也能够在法律学习和实践中逐渐培养自己的法律意识，树立起独立公正的法律理念，从而强化了他们独立的法律人格。所以，检察官准入制度必须要保障入门人员的专业化水平。为此，我们可以考虑如《决定》中所提到的资格准入制度，从法学或法律专业人员进行产生法官和检察官的遴选制度等。其实，即使是取得了法律职业资格的人未必就一定是合格的检察官，检察官准入门槛应该既要严格、也要规范。笔者建议，检察官的准入制度需要通过如下程序：首先是法学院本科毕业的学生才有资格参加法律职业资格考试，取得资格后不是直接进入检察院而必须在实践中实习一段时间，然后经考核合格后才能在基层检察院从事检察工作。《检察官法》第十三条规定，“初任检察官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备检察官条件的人员中择优提出人选。”这里的“具备检察官条件”主要指的是具有从事检察工作的实践能力。对于其它的法律工作者如法学院的老师、律师等要进入检察院工作，也必须要有法律职业资格证而且从事法学教研和律师工作满一定年限后，经考核合格才能进入检察院工作。对于《决定》中所提到的“畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍的通道，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制”的做法，笔者认为应当慎重。因为军队干部经常从事的是“命令——服从”型的工作模式，既缺乏独立的品德，又缺乏专业的法律知识，更没有办案的经验，让他们进入检察院是否能做到独立公正办案很难保证。检察工作是一项对专业性、程序性、独立性和公正性要求极为严格的工作。比如说在侦查起诉阶段，“我国的检察机关并不领导警察的侦查。这就决定了我国检察官在审查起诉阶段对侦查的审查，应该具有一定中立性和客观性，而不应只着重考虑其追诉功能的实现。审查起诉阶段中，检察官与辩护方、侦查机关的关系是一种三角关系。侦查机关是控方，律师是辩方，检察官居中裁判。”所以，要胜任检察官此项工作，不仅需要知识，更需要智慧、经验和独立公正的品德。
五、监督机制的保障
司法独立不是绝对的，没有规范和监督的独立其实很难做到真正的司法独立，所以司法独立和司法监督是相辅相成、密切相关的。司法独立需要司法监督的保障，通过司法监督保证司法者既在独立的状态下也在理性的状态下进行司法活动，以防止个人意志的出轨和情感的偏私。否则，“当司法机关及司法人员背弃职业道德，屈服于金钱和势力时，司法腐败无疑就是司法独立的直接产品。当司法人员法律知识和能力欠缺时，司法独立的逻辑结果就是错案。”因此，检察官的独立办案也不能不受监督。但是，对检察活动的监督不是妨碍或阻碍检察官的独立办案，而是为了保证检察官更加公正地独立办案。
对检察官独立办案的监督主要有党的监督、国家机关的监督以及社会监督。党的监督主要体现在党的领导上，依法治国离不了党的领导，检察官独立办案也离不了党的领导。国家机关的监督主要指权力机关、行政机关和司法机关的监督，尤其要发挥好权力机关对检察机关独立办案的监督。根据我国宪法的规定，最高人民检察院是由全国人民代表大会及其常委会产生的，要对其负责受其监督；地方各级人民检察院是由地方各级人民代表大会及其常委会产生的，要对其负责受其监督。权力机关对检察机关的监督既是保障检察官独立公正办案的需要，也是检察官独立办案具体内容的组成部分。社会对检察官独立办案的监督是最广泛的监督，包括新闻媒体的監督、公民个人的监督、各社会团体的监督等方面。阳光是最好的防腐剂，让检察官的办案活动暴露在社会公众的视野下不仅能够促使检察官独立公正地办案，减少司法腐败，也能够充分保障人民的监督权。为了建立起社会监督的长效和规范机制，《决定》提出要“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。”人民监督员制度是社会监督的长效规范机制，它代表了分散的社会监督力量，能够更有效地行使人民的监督权，就像人民代表制能够更有效地代表人民行使权力一样。此外，新闻媒体作为信息最灵通、信息传播最迅速的专门力量，在社会监督中具有其它监督力量无法比拟的优势，我们必须要用好它。
检察官办案的独立性不仅是检察官公正办案的前提，也是检察官公正办案的保证。这种独立性不仅体现在程序公正上，也能影响到实体公正；不仅是他个人品德和职业操守的问题，更重要的是这种独立性需要制度保障，需要政治制度、经济制度、法律制度、准入制度和监督机制的保障，否则，在市场经济的利益诱惑下，检察官的独立操守很难攻而不破；况且，在今天检察官队伍无论在业务还是在操守上都不很过硬的现实面前，在权力腐败多发易发的背景下，更需要以制度规范的形式来保障检察官的独立性，更需要以制度规范来营造一个独立公正的司法环境，从而也是在营造一个公平和谐、清廉公正、安定有序的社会主义社会。
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基金项目：文章系河北省社会科学基金项目课题“检察办案模式问题研究”的结项研究成果，课题编号：HB14FX049。
作者简介：李寿荣（1975- ），男，甘肃甘谷人，法学硕士，北华航天工业学院文法系讲师，研究方向：法理学；张元鹏（1973- ），男，河北廊坊人，中国人民公安大学2009级博士，北华航天工业学院文法系副教授，研究方向：刑事诉讼法学。
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