深圳体育社会组织发展中的问题及其对策
摘 要：搜集深圳体育社会组织的相关材料和数据，通过这些材料数据分析发现，深圳体育社会组织发展中存在如下问题：“去行政化”力度不够，体育行政部门与体育社会组织之间关系不能准确定位；体育社会组织数量相对偏少，体育社团与体育民办非企业组织数量发展不平衡；体育社会组织承接政府职能转移和购买服务的能力不足；枢纽型体育社会组织的作用有待强化。针对上述问题，联系我国当前社会组织发展政策，提出4项建议：理顺体育行政部门与体育社会组织之间的关系，实现“政社分开”；创新服务方式，有效壮大体育社会组织队伍；加大对体育社会组织的培育扶持力度，提升业务能力；完善体育总会的枢纽功能，使其成为体育社会组织发展的桥梁和纽带。
关 键 词：体育管理；体育社会组织；政府职能；去行政化；深圳
中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2016）03-0073-06
Abstract： By collecting and analyzing related material data of sports social organizations in Shenzhen， the author found that there were the following problems in the development of sports social organizations in Shenzhen： “de-administration” was not powerful enough， the relationship between sports administrative departments and sports social organizations could not be oriented accurately； the number of sports social organizations was relatively on the small side， the number of sports associations and the number of private non-enterprise sports organizations were developed in an unbalanced fashion； sports social organizations’ ability to undertake government function transfer and purchase service was inadequate； the functions of pivot type sports social organizations needed to be intensified. Aiming at the said problems， the author put forward the following suggestions according to China’s policies for the development of social organizations nowadays： clarify the relationship between sports administrative departments and sports social organizations， realize the separation between government functions and social organizations； innovate on ways of service， effectively expand the team of sports social organizations； increase the power for cultivating and supporting sports social organizations， enhance business abilities； perfect the pivot functions of China Sports Federation， so that it becomes a bridge and bond for the development of sports social organizations.
Key words： sports management；sports social organization；government function；de-administration；Shenzhen
“小政府，大社会”是我国政府机构改革的方向，十八大明确提出：“只有把政府能力、社会动力、市场活力都激发出来，才能顺利实现全面建成小康社会。”推进体育社会组织承接政府职能，让体育社会组织参与到社会公共体育服务中，积极调动和发挥体育社会组织管理社会体育和开展全民健身运动的功能，以满足人们不断增长的多元体育需求，就是进行这一改革的重要举措之一。以深圳体育社会组织为研究对象，总结其在发展过程中存在的问题，并据此提出解决问题的相应对策，希望为我国体育社会组织健康有序发展提供参考。
1 深圳体育社会组织现状
依据国家民间组织管理局的官方命名，体育社会组织分为体育类社会团体、体育类民办非企业单位和体育类基金会。在本研究中，体育社会组织主要是指在民政部门登记注册的体育类社会团体（以下简称“体育社团”）和体育类民办非企业单位（以下简称“体育民非”）两大类，因体育类基金会数量极少（目前深圳只有两家）及其特殊性，不包括在本研究之内。体育社团是指“公民或法人以从事和发展体育事业为目的，自愿结成的群众性组织”；体育民非是指“由企业事业单位、社会团体、其他社会力量和公民个人利用非国有资产举办的，不以营利为目的的，以开展体育活动为主要内容的民办的中心、院、社、俱乐部、场馆等社会组织”[1]。
截至2013年12月31日，深圳市、区两级体育社会组织总数为702家（不含两家体育基金会），在现有13种类别社会组织中，仅少于教育、社会服务和文化类社会组织。其中体育社团为569家，占81.05%，体育民非为133家，占18.95%。
在市、区两级702家体育社会组织中，市级有108家（体育社团60家，体育民非48家），占15.4%，区级有594家，占84.6%。各区体育社会组织发展不均衡，罗湖区263家（体育社团263家、体育民非0家）、福田区29家（体育社团24家、体育民非5家）、南山区111家（体育社团41家、体育民非70家）、盐田区9家（体育社团7家、体育民非2家）、宝安区47家（体育社团43家、体育民非4家）、龙岗区135家（体育社团131家、体育民非4家）。其中，罗湖区最多，有263家，占各区总数的44.3%；最少的是盐田区，只有9家，盐田区是深圳市各区中面积最小和人口最少的区，其所拥有的体育社会组织数量排在各区之末属情理之中。
其次，从各区每万人拥有区级体育社会组织数量上比较发现，最多的依然是罗湖区，每万人拥有2.79家，最少的是宝安区，每万人仅拥有0.10家，而盐田区排在第4位，每万人拥有0.42家。因各区面积、人口等均不相同，简单以体育社会组织数量进行比较不够客观，而以每万人拥有体育社会组织数量能更为真实反映各区体育社会组织发展的差距。不论从各区拥有体育社会组织的绝对数量，还是以每万人拥有体育社会组织数量，深圳各区体育社会组织发展极不均衡。并且，从体育社团和体育民非发展的数量比较也显示出较大的差距，除南山区以外，其它各区体育社团明显多于体育民非，尤其是罗湖区，以总数263家体育社会组织遥遥领先于其它区，但这263家体育社会组织都是体育社团，罗湖区到目前为止还没有一家体育民非，反映出体育社团与体育民非发展严重失衡，罗湖区政府体育部门应加大力度对体育民非的培育与扶持；再从总体来看，区级体育社团共有509家，占到所有区级体育社会组织总数的85.7%，而体育民非只有85家，仅占14.3%，体育社团远远多于体育民非。各区体育社会组织分布不均其原因有多种，除与当地居民对运动健身的兴趣爱好、认知程度不同外，与各区向居民提供的公共体育健身场地数量，以及政府体育部门对体育社会组织的培育与扶持力度等都有关系。
通过对深圳与北京、上海体育社会组织发展数量的比较显示，截至2013年底，深圳体育社会组织总数为702家，少于上海的918家（数据来源于2013年上海市全民健身发展公告），多于北京的418家（数据来源于2013年北京市体育工作总结），居于中间，但深圳人口要少于北京和上海，按每万人拥有体育社会组织数量比较来看，深圳为0.66家，北京仅为0.20家，上海也只有0.38家。说明深圳每万人拥有体育社会组织的数量明显多于北京和上海。
2 深圳体育社会组织发展中的问题
1）体育行政部门与体育社会组织之间的关系不能准确定位。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要“正确处理政府和社会关系”以及“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”深圳早在2012年11月出台《关于进一步推进社会组织改革发展的意见》明确指出，包括体育类等8类社会组织可以直接在民政部门登记成立，不再需要业务主管单位的审查同意，打破“双重管理体制”开始推行体育社会组织“无主管登记”改革，这就意味着体育行政部门与体育社会组织之间的“管理”与“被管理”的关系正式终结。但从调研的情况看，深圳仍有部分体育社会组织与体育行政部门之间并没有真正实现“政社分开”、“管办分离”。之所以存在这种现象，究其原因有：第一，是由我国现行《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》所推行的“双重管理体制”造成的，这一体制使业务主管单位对社会组织有了较大的干预和控制权，以至于出现许多社会组织的负责人由业务主管单位委派、任命以及兼任等现象。因此，很大部分社会组织领导的产生，并不是按照章程由会员选举，而是由业务主管单位确定的。这种管理体制自然导致“政社不分”、“社会组织行政化”，使社会组织丧失独立自主性[2]。第二，虽然从中央到地方都已陆续出台加快“政社分开”、“社会组织去行政化”等相关文件，并要求将业务主管单位全部改为业务指导单位，但在执行过程中，因受“双重管理体制”时期层级关系惯性的影响，使体育行政部门与体育社会组织先前的上下级关系，转化为平等关系，由业务主管决定的管理和被管理关系，转化为由业务指导决定的指导、扶持和被指导、被扶持关系，仍需要一段时间[2]。第三，由于很大一部分体育社会组织自身“造血功能”不足，对政府依赖性较大，也没有“自信心”完全脱离与政府之间的依附关系。如来自对南山区社会组织的调查显示，“拥有自有产权办公场所的只有1.89%，由业务主管部门提供办公场所的占41.51%；社团经费中有89%来自政府部门”[3]。经济上过于依赖政府，不利于社会组织“去行政化”，从而也导致体育行政部门与体育社会组织之间关系不能准确定位。这与十八大报告提出：“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的要求显然还有一定差距。
2）体育社团与体育民非发展不平衡。
从调研的数据看，按每万人拥有体育社会组织数量比较，深圳体育社会组织虽然高于全国水平，也高于北京市和上海市，但每万人也不足1家体育社会组织的数据（仅有0.66家）（根据深圳市统计局数据），与丹麦、芬兰、德国等发达国家相比存在的差距很大，如德国平均每万人拥有的体育社会组织多达12家[4]。所以，以目前深圳体育社会组织的数量远远满足不了广大市民的健身需求。其次，体育社团与体育民非二者发展不平衡。从全国范围看，2013年全国体育社团与体育民非数量之比约为1.73：1（据民政部发布《2013年社会服务发展统计公报》显示：全国体育社团17 869家，体育民非为10 353家），两者发展相对比较均衡，而同年深圳体育社会组织中，体育社团和体育民非发展的数量之比为4.28：1（体育社团为569家，体育民非只有133家），体育社团是体育民非的4倍多，很明显两者发展的数量过于失衡。
体育社会组织数量偏少的成因主要有两点，一是我国现行《社会团体登记管理条例》在会员人数、专职工作人员、活动资金等方面设置的登记“门槛”过高，使大批的草根体育社会组织没有资格在民政部门登记成立，无法取得“合法身份”被挡在门外；二是“一业一会”的限制，即该地区已经成立某个项目的体育社会组织，民政部门不允许再有第2家相同项目的体育社会组织成立，这是有意的行政干预，显然不利于体育社会组织的发展。出现体育社团和体育民非二者发展失衡，一方面是对体育民非的社会宣传力度不够，使人们对体育民非的作用和意义认识不足。相对于体育社团，人们对民办非企业单位的认知程度和社会影响力还有待提高，甚至有很多人根本就不知道体育民办非企业单位是什么，对它的性质、地位、作用等一无所知；另一方面是政府扶持力度不够。因体育社团大多带有官办性质，而体育民非是纯粹的民间自治组织，所以在获取政府资助方面根本就无法与体育社团相比，各项优惠政策绝大多数是倾向于体育社团，因得不到政府的财政资助等方面的帮扶，所有的资金都得靠组织本身，毕竟力量有限，不利于健康发展，导致体育民非发展数量要少于体育社团。
3）承接政府职能转移的能力不足。
从深圳市、区两级民政部门最新公布的“社会组织具备承接政府转移职能和购买服务资质审核通过名单”中显示，仅有46家体育社会组织，占到体育社会组织总数（不包括体育基金会，共702家）的6.6%。说明大多数体育社会组织自身实力不够，还无力承接政府转移的部分职能。体育社会组织是政府体育职能转移的载体，我国政府大力推进发展社会组织的目的就在于此。发展优良的体育社会组织可以起到体育行政部门不能起的作用，能够弥补政府体育职能的缺位、避免越位以及错位，从而让体育行政部门把有限的人力和物力投入到更本职的工作上来，形成体育社会组织和体育行政部门之间的优势互补。
虽然近年来深圳在培育扶持社会组织发展方面加大力度，做了许多改革和创新，但是仍有很大一部分体育社会组织力量较弱。其原因之一是受传统“双重管理体制”影响，业务主管部门对社会组织的干预和控制过多，严重地束缚和限制社会组织的独立性和自主性，不利于业务的开展；二是深圳市大部分市、区级单项运动协会体育社会组织内生于政府体育行政管理部门，具有官民二重性，长期以来已经形成对政府的“路径依赖”；三是因我国的《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》的第4条均规定社会团体和民办非企业单位“不得从事营利性经营活动”。这一规定导致社会组织根本没有办法通过经营性活动获取组织运行发展所需资金，基本上都是依靠政府“拨款”、会员会费，无法“自我造血”。如来自对深圳市南山区的社会组织调查发现，“通过会费和在核准业务范围内提供服务、用者付费的方式获得收入的仅占总收入的8%”[3]。因缺乏“自我造血”功能，光靠自身力量很难生存下去，而不得不依赖于政府；四是兼职人员较多（所调查的社会团体中，专职人员占工作人员总数的35.9%，兼职人员占64.1%）[3]。及社会团体工作人员年龄老化（从人力资源的年龄结构看，社会团体工作人员老龄化比较明显，60岁以上老人约占了1/3）[3]，使社会组织的人才结构不尽合理，缺乏活力也在一定程度上影响了社会组织开展业务的积极性。过多限制和受人才结构不合理的影响，导致体育社会组织业务能力较弱，大多无力承接政府的购买服务，既不利于政府体育职能高效转移，也不利于体育社会组织的良性发展。
4）枢纽型体育社会组织的作用有待强化。
枢纽型社会组织是指“由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展服务、管理工作中，政治上发挥桥梁纽带作用、业务上处于龙头地位、管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”[5]。首次提出是在2008年9月，北京市委、市政府办公厅印发《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》中，提出构建“枢纽型”社会组织工作体系。就现阶段而言，从各类体育社会组织的功能区别看，各级体育总会就应该属于“枢纽型”体育社会组织。
但从调研中发现，大部分体育总会在对本地区体育社会组织管理、发展、服务中并没有较好发挥作用，难以起到体育行政部门与体育社会组织之间的“纽带”作用。究其根源，主要还是由我国的体育管理体制造成的。1949年，在原中国中华全国体育协进会改组的基础上成立中华全国体育总会，随后，各级地方政府都相继成立体育总会，当时的中华全国体育总会及各地体育总会是被赋予实质职能的政府与群众相结合的体育组织，负责全国及各地体育工作的开展。但是这种管理体制仅维持较短一段时间，就由20世纪50年代初，仿效苏联及东欧国家的体育组织模式，通过从中央到地方设立不同层级的政府体育机构，形成高度集中的行政型体育管理模式所代替。1952年我国成立国家体育运动委员会（1998年改组为国家体育总局），随后各地县（区）级及以上政府机构相继设立体育运动委员会，各级体育总会所负责的体育管理工作基本上都被同级的体委机构所接管，因失去实质职能，体育总会的职能逐渐弱化。其次，1989年民政部颁发的《社会团体登记管理条例》，确立“双重管理体制”的社团管理模式，要求所有社会团体都必须置于党政机关的严密管控之下，从而使体育社会组织的相关工作均由体委下设的群体处或群体科等部门负责管理，使体育总会的组织管理职能被“架空”，切断体育总会与各体育社会组织的应有联系，导致各级体育总会的职能难以充分发挥，根本无法起到“枢纽”的作用。
3 深圳体育社会组织发展的对策
1）理顺体育行政部门与体育社会组织的关系，实现政社分开。
从国家层面而言，虽然对于“政社分开”、“社会组织去行政化”，国家在顶层设计上早就做出过一些制度上的安排，1998年3月中共中央办公厅、国务院办公厅发布实施《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》规定：“在职县（处）级以上领导干部，不得兼任社会团体（包括境外社会团体）领导职务（含社会团体分支机构负责人）。”民政部1998年11月下发“关于对中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》有关问题的解释”提出：“坚持党政机关领导干部不得在社会团体中兼任领导职务的原则。”近期，为厘清政府和社会的职能边界，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也再次强调，“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”[6]但是我国现行的社会组织管理法规原来3个“条例”：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》既然没有废止或修订新条例出台，说明它们还是有效，依照“条例”还是原来的“双重管理体制”，这造成有关社会组织的现行中央文件精神及社会组织管理实践与“条例”相冲突，因此应尽快出台依照中央新的精神修订的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》。
对于体育领域行政部门而言，要认真落实中央文件精神，第一，既然中央文件精神已经不赋予体育行政部门对体育社会组织的管理职能，那么在体育社会组织中兼职的党政部门领导干部要尽快依照程序退出。第二，体育行政部门要转变管理理念，顺应社会发展形势，构建与体育社会组织的新型合作关系。“无主管登记”制度推行后，体育部门不是对体育社会组织不管不问，而是要求从“重登记轻扶持”向“登记扶持并重”转变，由原先对体育社会组织的隶属关系变为合作伙伴关系，主要在制定导向性政策、发布信息等方面提供服务，并对体育社会组织的发展壮大给予参考性意见和业务指导，不断培养体育社会组织的自主性和独立性，构建一种新型的合作关系。第三，体育行政部门要向公众晾晒“权力清单”[7]，明确体育行政部门拥有权力的数量、范围和边界，以及行使权力的依据、流程和时限，做到“法无授权不可为”，只有这样才能理顺政府与市场、政府与社会的关系，进而加快简政放权，转变政府职能，真正形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。第四，体育行政部门的工作重点应放在贯彻落实国家方针政策、研究制定适合体育社会组织发展的行政规划与政策法规等宏观事务上，积极为体育社会组织的健康发展创造充分的保障条件和良好的政策环境；而对于满足群众生活需求的公共体育服务，只要是体育社会组织能够提供，体育行政部门尽可能的都交由体育社会组织去承接，进而形成公共体育服务多元化供给格局。
对于体育社会组织来说，第一，确立自身的独立法人地位，摆脱对体育行政部门的依附关系，把自己放到与体育行政部门“平起平坐”的位置；第二，积极承接体育行政部门转移的公共体育服务职能，为城乡居民提供满意的公共体育服务；第三，2014年颁布《深圳经济特区行业协会条例》提出要率先突破“一业一会”的限制，据调研，在现有市、区两级单项体育协会中，并没有发现“一业多会”的存在。因此，要尽快打破先前具有官办性质的“一业一会”限制，引入竞争机制，形成“一业多会”格局。
2）创新服务方式，有效壮大体育社会组织队伍。
政府增加体育社会组织的数量可以从以下几个方面着手：第一，积极贯彻落实“无主管登记”。深圳率先推行的“无主管登记”打破我国自1989年以来“双重管理体制”对社会组织发展的制约和束缚。因无须找到业务主管单位，降低成立登记的门槛，简化登记成立体育社会组织的手续，降低门槛为体育社会组织队伍数量的增加提供了新的契机。同时，“无主管登记”也增强了体育社会组织的自主性和独立性。第二，合理灵活地运用“备案制”。“备案制”对会员数量和注册资金的要求相对较低，能够为体育社会组织的成立创造条件。通过授权街道办事处对社区社会组织进行备案管理，可以对会员数量、资金规模等够不上正式登记条件的社区（体育）社会组织开绿灯，以促进（体育）社会组织发展壮大，充分激活社会体育力量。在深圳各区中，罗湖区的“备案制”推行的最好，2013年罗湖区体育社会组织共263家，其中通过“备案”发展起来的就达到250家。第三，建立“体育社会组织孵化基地”。目前深圳先后建有“南山区社会组织孵化基地”、“深圳市社会组织孵化基地”、“龙华新区社会组织孵化服务中心”等，它们为深圳社会组织的发展壮大起到积极的推动作用。所以，可以借鉴已有“孵化基地”的相应经验，建立专门的“深圳体育社会组织孵化基地”，对于一些发展尚不成熟的体育社会组织，可以降低准入门槛、简化登记程序，采取先发展备案，经培育扶持规范后，再去民政部门登记，逐步壮大体育社会组织队伍，以满足市民不断增长的健身需求。
社会增加体育社会组织的数量应做好以下几项工作：第一，凡是符合正式登记或备案条件的体育社会组织，要积极主动到相关部门登记或备案；第二，不成熟的体育社会组织要根据民政部门登记注册条件加大发展力度，争取早日成为正式体育社会组织。
3）加大对体育社会组织的培育扶持力度，提升其业务能力。
政府部门可以从以下途径提升体育社会组织能力：一是通过政府购买、委托、资助、补贴等方式对体育社会组织进行财政支持。针对实力不同的体育社会组织，在财政支持的方式上应有所区别，自身实力较强的体育社会组织（如在评估中达到3A级以上或具备承接政府职能转移和购买服务资质的体育社会组织），应遵循公开、公平、公正原则，引入适度竞争的机制，由体育行政部门通过购买公共体育服务进行支持；对于自身实力较为薄弱的，可通过政府委托、资助、补贴以及奖励等方式引导其向市民提供健身服务以达到扶持的目的。二是运用税收政策，对体育社会组织给予一定优惠。各级体育行政部门应当主动与工商、税务等部门进行协商，为体育社会组织的业务开展争取减税、免税等资格的认定，确保体育社会组织依法享受到税收政策的优惠。三是加强体育社会组织人才的培育扶持。政府要对体育社会组织从业人员的技能培训、职业晋升以及优秀人才待遇等方面给予相应的政策支持，不仅调动从业人员的积极性和进取心，而且留住人才。
体育社会组织首先应该尽力高质量完成政府购买或委托提供的公共体育服务；第二，利用好税收优惠政策；第三，根据组织自身条件与优势，进行经营活动，如在社会上进行适当收费体育技能培训等；第四，积极引入社会资本，拓宽对社会体育组织的支持渠道。对体育社会组织的支持，仅靠政府一家力度毕竟有限，应积极引导社会资本进入，鼓励企业和企业家通过慈善捐赠等方式积极参与到体育公益事业中来，支持体育社会组织发展。
4）完善体育总会的枢纽功能，使其成为体育组织发展的助力。
目前，在“一业多会”格局还未形成的情况下，体育行政部门应将各级体育总会建设成为本地区的枢纽型体育社会组织（如将来体育社会组织蓬勃发展，数量逐步壮大，“一业多会”格局普遍形成时，可考虑建立单项联合会等枢纽型体育社会组织），形成体育行政部门和枢纽型体育社会组织（体育总会）功能的有效互补。在把体育总会建设成枢纽型体育社会组织时应注意：第一，功能角色定位。体育总会虽然承接体育行政部门在社会体育管理和公共体育服务环节上的部分职能，但不是“双重管理体制”下隶属于体育行政部门带有浓厚官方色彩的“二政府”，本身也是纯粹的社会组织，体现的是组织自治机制，其功能主要是对各体育社会组织进行指导与服务并反映正当诉求，协调与体育行政部门之间的关系起到“纽带”的作用，充分体现社会事务由社会（组织）管理的公民社会特点，也适应“政社分开”、“管办分离”的社会组织发展的内在要求。第二，加大对枢纽型体育社会组织（体育总会）的扶持力度。因为，枢纽型体育社会组织的发展还处于起步阶段，有很多不足之处需要逐步完善，政府应优先加大对枢纽型体育社会组织（体育总会）的扶持，可通过税收优惠、财政补贴及购买服务、会费缴纳、服务收费、社会慈善捐赠等方面给予更多的支持，积极引导帮助其快速健康发展，促进其“枢纽”功能的有效发挥。第三，建立相关政策法规，给予枢纽型社会组织一定的法律保障。通过枢纽型社会组织对相应社会组织进行自治将是大势所趋，但目前国家尚无任何法律法规对枢纽型社会组织的主体地位、功能职责以及其与政府部门和其他各社会组织的关系进行明确的定位。深圳市应该利用经济特区的改革创新优势，率先制定《特区枢纽型社会组织发展条例》等相关法规，使枢纽型社会组织发展得到有效的法律支撑，确保枢纽型社会组织在有法可依的环境下健康有序发展。
体育总会一方面要利用好国家相关政策发展壮大自身，彻底从先前“一套人马，两块牌子”的“政社不分”状况中解放出来，真正实现“实体化”、“去行政化”；另一方面要主动作为，找准自身发挥枢纽型体育社会组织功能的“抓手”，发挥好协调与体育行政部门之间关系的“纽带”作用。
参考文献：
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