电子政务与电子文件管理探讨

摘要 信息时代，电子政务已成为人们进行政务活动的新模式。电子文件是推行电子政务的工具，而电子政务也产生大量电子文件。电子文件由于其自身特点，对文件管理工作带来了强烈的冲击。因此，深入地研究探索电子文件的科学管理方法，掌握其特点、难点和重点，对建立和发展电子政务有十分重大的意义。简述了电子政务与电子文件的概况，着重分析了电子政务环境下文件管理存在的问题，提出对电子文件实施科学管理的思路和具体措施。

关键词 电子政务 电子文件 管理研究 安全保障体系

一、电子政务与电子文件的发展概况

随着现代科技的发展，电子政务已经成为推动我国国民经济发展的重要因素。电子政务指的是政府机构运用现代计算机和网络技术，将其管理和服务职能转移到网络上去完成，同时实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，向社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理及服务。

电子政务使原来以模拟介质为载体的文件可以以数字形态出现，使得政府所产生的文件形式和种类日益多样化起来。电子文件是电子政府在电子政务系统中开展各种业务活动的原始记录，有保存价值的电子文件会被归档以作为电子档案得到长久的保存，以备考察。它是随着计算机的应用而出现的一个新定义，是在数字设备及环境中形成，以数码形式储存于磁盘、光盘等载体中，依赖计算机等数字设备来阅读、处理并可以在通信网络上传送的文件。所以电子文件也称为“数字文件”。电子文件渐渐取代了纸质文件，并且拥有纸质文件无法比拟的优势：它的形式多样，包括文本、图形、表格、影像等，多种媒体集成，信息量大；内容可以随时进行编辑和修改，可以通过网络远距离快速传输，共享性强。但相对来说安全性较差，在收集、归档时要严格检查，以防重要内容不全或丢失。因此，电子政务环境下的电子文件担负着维护电子政府真实原貌的历史重任。在美国白宫2002年颁布的《电子政府策略》中明确规定了电子文件管理是电子政府建设的一部分，并将电子文件管理系统的建设进程纳入了美国电子政府建设规划的总时间表。可见，电子文件管理系统是整个电子政务体系建设的重要构成，它与电子政务是息息相关的。

二、电子文件管理存在的问题

（一）认知方面

1.电子文件、电子档案的管理尚未真正纳入国家电子政务发展规划之中。机关文件、档案管理在电子政务系统中的位置、地区/国家档案馆在区域/全国信息化建设中的位置不够明确。现阶段我国制定的各项标准多是针对信息技术、信息安全的，关于电子文件的标准还很少，电子文件信息标准化也是一个世界性的问题。

2.相关档案人员尚未充分认识到电子文件前端控件原则的重要性和必然性。没有把对电子文件的形成和管理放在电子化、信息化的时代中去认识，而是把重点放在对归档后文件的数字化上，而且未注意到电子文件的形成是贯穿其整个生命周期。如果不尽快实施前端控制战略、不加强全程管理，则无法保障电子文件的真实性、长期可读性和机构活动记录的完整性。

3.政府机构尚未将电子文件视为“正式文件”，更没有作为重要的信息资源看待。产生这种情况的一个重要原因在于电子文件的法律效力尚未得到认可。电子文件在完成处理程序之后并不能获得法定的身份，而是得通过打印成纸质文件来留作凭证，系统中的电子文件得不到有效的保管，由此造成许多重要数字信息的流失。

4.没有意识到电子文件管理对于传统文件、档案管理理论和实践的冲击性影响，也没有注意到其管理方式的根本变革。只沿用或照搬纸质文件、档案的传统方法管理网络环境中的电子文件和档案。

5.没有认识到在电子政务系统中，必须对文件和档案实行实质性的一体化管理，否则无法保证档案的齐全、完整、真实和长期可读。不少机关仍然沿用文件、档案分而治之的管理体制，没有把文件、档案管理的要求贯穿于政务系统全流程之中。

（二）系统开发方面

1.没有真正实现现代办公环境中的文件、档案一体化管理。文件管理和档案管理的软件开发还存在着各自为政的现象，很多时候只是将OA软件与档案管理软件进行简单的数据对接，没有把档案管理的需求纳入其中，这与真正实现现代办公的电子文件一体化管理还存在较大差距。

2.许多地方的机关档案部门没有提前介入办公自动化建设的各个阶段，无法使电子文件归档案管理与办公自动化建设紧密地结合在一起，也就无法保证电子文件归档管理在办公自动化系统设计之初就作为必须的功能列入计划，造成了办公自动化系统中的电子文件管理功能缺失或者功能不齐全、不完整。

3.缺少有意识地按照现代管理思路和知识管理理念对电子文件管理流程进行科学重组。一些系统中纸质文件管理流程的痕迹十分严重，未能达到提高效率、降低成本、促进信息与知识共享的目的。对电子文件之间的有机联系多有忽略，缺少建立文件关联的意识和有效方法。

4.现有的电子政务系统对电子文件信息安全、保密所采取的大多是技术性措施，缺少充分的配套管理措施。如：生成文件登记、配发文件模板、定制文件流程、监控文件运行过程等。目前我国许多电子政务系统中或多或少地存在安全隐患，以至于重要文件、涉密文件无法在网络上流转、办理，无法真正开展电子政务和其它无纸化业务，管理性措施的缺乏是其重要原因之一。

5.电子政务系统中对文件的管理措施大多模拟纸质文件，非常粗放。许多针对电子文件特点，被理论和时间证明对保存电子文件完整、真实和长期可读、行之有效的方法，在我国没有很好的使用。如电子文件的实时归档，基于电子文件保管期限表的自动鉴定，实时采集反映文件本身和运转、使用情况的元数据，反映文件基本情况的版本管理等。

（三）电子文件自身存在的隐患

电子文件给我们带来便利的同时，本身也存在着不完善和缺陷，给用户的使用带来不安全因素，包括：

1.电子文件所需的存储体的耐久性问题。由于许多单位刚接触电子文件不久，对其载体不十分了解，造成长久保存上的失误；信息与载体的可分离性使电子文档信息随时面临着被纂改、盗窃，甚至被销毁的危险，在传输的过程中可能会造成信息泄露；对于电子档案而言，其电子文件要转化为具有查考价值的电子档案，其前提条件是要保证电子文件以及归档以后的电子档案的真实性、完整性、可靠性。

2.由于电子文件信息的发布、资源共享、储存都是依托于网络来进行的，而网络自身本身存在着太多的不安全因素，使得文件信息安全受到严峻考验。如计算机病毒的危害，它具有广泛的传染性、潜伏性、可触发性、破坏性，攻击的主动性、针对性、衍生性等，病毒的攻击速度极快，而且可在任何一个层次上完成攻击，危害极大。现在信息犯罪呈现快速发展蔓延趋势，黑客很容易通网络非法入侵电脑系统，利用网络攻击计算机获取机密信息，通过电子邮件等泄露国家机密情报，通过增删、修改等方式破坏、歪曲信息内容等。如果网络安全得不到保障，电子文件的安全根本无从谈起。

3.信息孤岛现象。往往在同一个机构的不同业务系统中，电子文件管理功能模块的组成要素不统一，关键指标不一致，导致对电子文件属性的控制不到位，最终造成信息的不兼容：同一组数据需要在各个系统中传导迁移，数据的流失和产生错误的几率变大，信息系统相互排斥，甚至会造成系统的瘫痪。

三、完善电子政务系统中电子文件管理功能的思路与措施

对于电子文件的管理，英国公共档案馆的专家指出：在未来的档案管理中，电子文件必将取代纸质档案，成为现代档案管理的主流。因此从现在开始，就必须努力着手抓好档案工作的电子文件管理工作。完善电子政务系统建设框架，加强电子文件管理功能，需要与各方建立共识并通力合作。电子文件是电子政务活动的主要工具和真实记录，是政府机构最重要的信息资源，是机构正常运转的信息支持和维护机构历史面貌的信息保障。因此在电子政务系统建设框架中必须充分考虑电子文件、电子档案的管理问题，保障电子政务活动记录的真实、完整和长期可读。

（一）对信息化、电子政务的主管部门，强调现代化管理思想和理念的科学指导作用

1.理顺电子环境中文件、档案管理体制，实行一体化、专业化管理，明确文件、档案管理人员和机构的职责，赋予他们相应的管理权限。

2.促进机构业务流程、文件流程及归档流程的管理集成，以现代管理思想和理念指导机关业务流程和文件档案管理流程的科学重组，提高业务工作效率和文件管理水平，减少疏漏、重复和摩擦。

3.促成信息主管、业务人员、档案管理人员和系统开发技术人员的深度交流与合作，为电子政务系统提出周全、科学的文档管理功能所需的方案，并付诸实践。在条件成熟时建议并促成电子文件相关的立法。

（二）对电子政务标准制定机构，强调尽早建立比较完善的电子文件管理标准

如电子文件管理办法、电子文件、档案管理通用功能测评标准、公文格式标准、元数据标准、电子文件保管期限表等。截至目前，我国档案部门参照和引用电子信息管理共同标准和计算机软件开发、测试等方面的标准，发布了五项国家标准，但迄今为止还有大量空白亟待填补。

在制定有关文件、档案管理标准时，要注意借鉴国际经验，与国际标准接轨。国外对电子文件的研究起步比我国早，成果比我国多，为我国制定电子文件管理标准提供了丰富的经验。

（三）对系统设计和技术开发部门，强调对电子文件管理真实性、完整性、可读性技术的完善

1.电子公文的真实性保障。判断传统文件的真实性，主要考察两个方面：一是文件载体的原始性；二是文件形式的原始性。只要其中的任何一项发生了变化，就可以对文件的真实性表示怀疑。但因为电子文件载体与信息的可分离性和易更改性，判断传统文件真实性的准则并不适用于电子文件。判断电子文件的真实性必须更多地着眼于其内容的真实性，主要是认定文件是否是当时、当人、当事形成的，关注的是其本质的要素保持不变。现在国际上的一般做法是采用法定程序对电子文件的生命周期进行全过程管理，并通过技术措施和管理制度，形成一个贯穿电子文件从生成、运作到处置全过程的安全“通道”，以此来保证数字信息的真实可靠性。目前的技术条件下，一般可采取的措施是：

（1）在计算机系统中设置安全防护技术措施。包括建立对电子文件操作者的身份识别与访问权限控制，防止非法入侵；设置操作日志，自动记录实施操作的人员、时间、内容等；对电子印章、数字签名等采取防止非法使用的措施。

（2）身份识别技术。通常的做法是通过使用由数字、字母或特定符号组成的、只有本人和使用者的计算机知道的“通行字”来代表使用者的身份。当合法使用者要进入系统时，首先要输入自己的通行字，计算机验明是合法用户，就可以接受他对系统的访问；如果验证不合法，计算机就会自动拒绝该用户的访问。

（3）防写技术。将电子文件设置为“只读状态”，这样用户就只能从计算机上读取信息而不能对其作任何修改。这样可以有效地防止用户更改电子文件的内容，从而达到保护其真实性的目的。

2.电子公文的完整性保障。电子文件的完整性一是指电子文件和与之具有有机联系的其他相关文件数量齐全；二是指每一份电子文件的内容、结构和背景信息没有缺损。但电子文件的显示随着使用软件的不同，其外观可能不一样。再加上电子文件的信息与其载体又是可以分离的，通过鉴别文件最初形成的信息内容和载体是否被破坏过的传统文件判断标准不再适用于电子文件。

因此，要求电子文件归档时，有关电子文件的支持软件和有关的元数据都应同时归档。在活动中，有时除了生成电子文件，还可能形成一些纸质文件，为了确保活动中形成的档案信息完整，要尽可能的将这些纸质文件作数字化处理，作为电子文件一并保存。对于在不同应用系统中分散形成的、不同软件产生的内容相关的电子文件，则应收集齐全并保持有机联系。在电子政务系统中按公文处理流程生成的公文，包括文件处理单、原文、附件、电子文件的纸质拷贝件等，都应纳入归档的范围。

3.电子文件的可读性保障。电子文件来自于各立档单位，往往是在不同的计算机系统上形成的，在内容格式和数据结构上存在着较大差异。这种差异导致在输出时使用的技术与方法的不同。由于计算机技术的飞速发展，电子公文形成时所依赖的计算机软件技术不久就有可能过时，新的软件无法读取原先存储的数据。为了保证数字信息档案长期可存取性，可以采取以下几种措施：

（1）采用通用技术。在电子文件归档时，把属于特殊格式的电子文件转换成通用的文件格式；或将电子文件建立在通用的数据平台上，以消除由于技术不同或技术过时所带来的影响。一般文字型电子文件以XML文档和RTF、TXT作为通用文件格式；图像电子文件以JPEG、TIFF为通用格式；影像数据以MPEG、AVI为通用文件格式；音频电子文件以WAV、MP3为通用文件格式；多媒体音像数据以MPEG、AVI为通用文件格式。

（2）打包保存法。打包保存法指的是在保存电子文件的同时，将与电子文件相关的软件及其应用系统一并保存在一起。在需要使用该电子文件时，可运用与该电子文件保存在一起的这些软件进行读取。这种方法一般是针对那些如用音频设备获取并经过计算机处理的动态影像等无法转换为通用文件格式的电子文件，文件管理人员应注意收集其非通用格式的压缩方法和相关软件。

（3）拷贝法。一般指在原来的技术环境下，适时重写信息数据，防止由于存储载体物化性能变化而引起的信息丢失。这也是电子文件长期保存的一种基本方法，目前已大量地应用于磁盘、光盘、磁带档案信息的长期保存上。但它仍不能解决电子文件由于计算机软硬件过时所引起的长期保存问题。

（4）再生性保存法。指的是将技术过时存储在磁性载体或光盘上的电子档案，适时地转移到纸张上或缩微品上的方法。这样利用时就不再使用计算机软硬件技术读取，从而避免了计算机软硬件过时所带来的麻烦，并能很好地保证电子文件长久的可读性。但这种方法的缺点是使得电子文件失去数字化信息可以远距离传输、检索方便、使用灵活的特点。而且，如声音信息、视频信息、超文本信息、多媒体等信息也无法转移到纸上或缩微品上。

（5）迁移法。迁移法就是将数字信息从一种技术平台转换到另一种技术平台上的复制方法，它是计算机软硬件变化时改变数字信息格式的一种处理过程。通常是将对软件依赖性高的格式迁移到对软件依赖性低的通用格式上，或者将数字信息从品种繁多的格式迁移到易于管理的标准格式中。这一过程使得数字信息在将来也可以被读取。目前迁移技术被认为是保护数字信息长期存取的必须和恰当的选择。但迁移法也不是一劳永逸的，随着电子计算机技术的升级，我们还应适时的再迁移，从而使数字信息随技术更新而一代一代地保存下去。

4.信息资源安全体系，强调对电子文件的安全性保障。

（1）建立安全管理制度。电子文件是由人制作的，其管理和利用都按人的意愿进行。因此对参与电子文件制作和管理的人员必须加强管理，制定一套人人都应遵守的安全管理制度，以约束电子文件与电子档案人员的行为。实践证明，良好的安全规范是保证数字信息安全的一项极为重要的措施。

（2）加强对电子文件制作和管理人员的管理和教育。在电子文件的安全管理过程中，除了完善制度，还必须加强对涉及电子文件人员的管理和教育。通过宣传教育或短期培训等方法，提高他们对确保电子文件和档案真实、可靠重要性的认识，提高他们科学管理电子档案的素质，增强他们的工作责任感，并树立一丝不苟的工作作风。

（3）建立全过程的管理制度。电子文件从形成到电子档案的开发利用，中间要经过很多环节，任何环节的疏忽，都将对数字信息的真实性与可靠性造成危害。因此，建立全过程的管理制度，明确各环节的职责要求，就显得非常重要。电子文件形成之后，要及时收集积累，以防分散状态下发生信息丢失；电子文件归档时，要严格检查相关文件是否齐全，否则会给将来使用文件档案带来困难和麻烦；迁移时，要认真检查是否发生信息丢失。

5.文件、档案管理部门，强调电子文件的管理原则完善。要实现文档一体化管理，其理论基础是贯彻前端控制策略和全程管理思想，并以工作流为技术原则，在电子政务系统中建立覆盖电子公文全部活动的控制体系，保证归档工作的顺利进行，从而实现一体化管理目标。

（1）“前端控制”原则。由于在电子文档一体化的流程中，文件与档案的区别已经不是十分明显，电子档案的前身就是各单位形成的电子文件，如果还是按照文件的生成、积累、鉴定、立卷、归档顺序按部就班地管理电子文件，那么电子文件的真实性就难以保证了，因为电子文件在归档之前有可能就已经被修改，或者被有意、无意地删除，所以就必须十分重视电子文件生成期的控制，做好“前端控制”。 把档案部门对于电子公文管理工作的介入向前延伸，从文件生命周期的“前端”就开始控制文件的归档活动。

前端控制思想就是将原来纸质文件管理系统中的许多后期阶段控制手段提到了最前端，将传统理论上对实体保管对象的控制转变为对文件自身及其相关问题的关注。在文件形成之前就采取控制措施，能够有效预防电子文件真实完整性可能遇到的风险，以保证其归档质量。具体来说，在文件系统设计阶段，档案人员就要参与设计、进行指导；考虑归档后文件管理的需求，把集中管理一份文件的所有相关信息作为一个整体来进行归档。要把归档工作嵌入工作流程，以确保在每一个流程完成之后，相关文件能够实时归档。并且要求用户及时着录和鉴定文件信息，把着录、鉴定信息与电子文件之间建立联系，以保证文件归档时，该电子文件与相关信息能够一并移交或发送给档案部门。

（2）“全程管理”原则。根据电子文件的特点和管理要求，要保证归档电子文件的真实性和完整性，不仅要建立可信任的电子文件保存系统，还要实现对电子文件从产生到永久保存或销毁的整个周期进行全程管理。通过全程管理，抑制电子文件生命周期各阶段威胁电子文件真实完整性的风险因素的产生，并及时识别文件环境中不太明显但会逐渐破坏风险控制的各种变化，及时调整管理对策和程序功能，维护文件的真实和完整。

电子文件全程管理原则具体体现在电子文件管理体制与模式的确定、管理系统的设计与运行、管理制度的内容和执行等方面。如电子文件管理各阶段的管理和监控，设计的系统应对机构各部门及其应用系统产生的电子文件进行统一的归口登记、分类、鉴定，同时监控和记录针对文件的一切操作，如文件的创立、登记、修改、审核、签署、分发等。而且，对文件进行的技术操作，包括操作平台的转换、存储位置的改变等都应该记录下来。要做到“事前控制、跟踪记录、事后审查”，因为这种管理和跟踪记录，对于证明和保证电子文件的行政有效性和法律证据性都有着重要的作用。

四、结尾

随着电子政务的发展，处理事务的过程中产生了大量的电子文件。这是政府机构在电子政务系统中展开各种业务活动的原始记录，对有保存价值的电子文件进行系统的科学化管理，对电子政务的良性发展有着重要的意义。对于现阶段电子文件管理中存在的认知、系统开发和电子文件自身隐患等方面的问题，主管部门要加强科学管理思想的指导作用，标准制定机构要尽早建立完善的电子文件管理标准，技术开发部门要完善电子文件使用的真实性、完整性和可读性技术的开发工作，从而促进电子文件管理工作的系统和规范，更好地实现电子文件的价值。

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