各国农村水污染控制经验和借鉴

【摘要】20世纪60年代中期，美国和欧洲等国家已经开始了控制农业源污染的相关研究和管理活动，在广泛调查各国农村污水治理经验基础上，结合我国国情，走出一条适合我国农村实际、有中国特色的农村水污染治理之路，对于我国整体水环境的持久改善具有重要的意义。

【关键词】农村环境；水污染；经验借鉴

目前，农业水环境污染是发达国家和发展中国家共同关心的一个重要问题。农业生产的规模化，特别是化肥和杀虫剂使用的日益增加，以及农作物种植和畜禽饲养的专业化和集约化，已经对水质造成了日益严重的负面影响。农业面源污染正在成为水体污染的主要原因，对农业面源污染的控制逐步成为水体污染治理的重中之重。国外发达国家在点源和城市污染治理基本完成后，水污染防治和水环境保护的重点转向面源①和农村水环境的改善，面源污染的防治的研究和实践日益受到政府的重视。

一、日本农业用水管理策略

日本水资源的开发有较悠久的历史，按照水资源的不同用途，日本将水资源的开发分为三类：生活用水、工业用水和农业用水。为了有效地开发、利用、保护好有限的水资源，日本政府制定了较完善的水资源法律体系，各中央直属机构按照法律赋予的权限，依法行政，多家管理，但有条不紊。如建设省负责治水、城市下水道及污水处理厂的建设，国土厅负责水资源的管理，农林水产省负责灌溉排水工作，通商产业省负责工业用水，厚生省则负责生活用水。[1]了保证农业用水不受污染，其在全国范围内，对13个地区的大型农业用水的水资源进行了水质检查及污染原因调查。在农业振兴地区，为271个地区修建了农村污水处理设施，对水质受到污染需要采取紧急措施的66个地区实施了水源转换。为防止农药对水质及环境的污染，日本积极研究开发低毒农药。根据修改后的《农药管理法》，对农药的使用加强了限制。对毒性大、残留性高的农药实行严格的注册管理。

此外，日本以农业基本法为核心制定了一系列的农业环境保护法律，并以法律为准制定相应的配套政策和措施。例如《有机农业法》出台之后，又相继颁布实施了《有机农产品生产管理要点》、《有机农产品及特别栽培农产品标准》等。政府会对绿色农业实施许多优惠政策，如对从事有机农业生产的农户提供了农业专用资金无息贷款；对堆肥生产设施或有机农产品储运设施等进行建设资金补贴和税款的返还政策；对采用可持续型农业生产方式的生态农业者给予金融、税收方面的优惠政策等，这些优惠政策鼓励了农业经营者的积极性，为农业环境保护和可持续农业生产起到推动作用。

目前，日本实施污染控制的环境友好型农业主要包括3种类型：一是减化肥、减农药型农业，通过减少花费和农药的使用量，以减轻对环境的污染及食品有毒物质含量；二是废弃物再生利用型农业，主要是构筑禽畜粪便的再生利用体系，通过对有机资源和废弃物的再生利用，减轻环境负荷，预防水体、土壤、空气污染，促进循环赛型农业发展；三是有机农业型，完全不使用化学合成的肥料、农药、生产调节剂、饲料添加剂等外部物质的投入，通过植物、动物的自然规律进行农业生产，使农业和环境协调发展。[2]

二、美国农村水环境问题对策

美国在防止水质污染和水资源保护方面建立了一套完整的法律、法规体系，其不仅明确了政府机构和公民在防止水质污染和水资源方面的权利、义务和职责，而且有效保护了水资源和防止了水质的污染。1972年《联邦水污染控制法》（FWPCA）首次明确提出控制面源污染，倡导以土地利用方式合理化为基础的“最佳管理实践”。1977年的《清洁水法》（CWA）进一步强调面源污染控制的重要性，该法授予美国环保局实施各项污染控制计划。在其修正案中提出了“农村洁水计划”，规定对面源污染自愿采取防治措施者，政府与其分担一部分费用；自愿采取其他措施的，政府给予减免税额等。1987年的《水质法案》（WQA）则明确要求各州对面源污染进行系统的识别和管理，并给予资金支持。

此外，美国十分注重水资源的合理开发利用，在加强大型水利工程基础设施建设的同时，更注重为农场主提供整套技术支持与服务，提高了水资源的利用效率和效益。以加州为例，1990年制定的《有效用水管理法案》，将农业用水、环境用水和其他用水建立起互动关系，并制定出动态的有效水管理方案的评价标准，对动态的有效水管理方案的执行进行评估，并在评估基础上编制用水管理计划，旨在充分体现生态环境保护的重要性。[3]

三、欧洲农村法制建设

欧共体对农村和农业环保的重要性的认识是随着历史的发展和经济、科技的进步日益加深的。在欧共体，第一个明确指出面源污染的官方文件是1989年欧盟委员会提出的一个直接建议，提出水质问题是由农田与城市硝酸盐的释放引起的。②近年来面源污染研究的基本内容主要集中于农田管理、滨岸流域管理、畜产禽废物管理、农药化肥管理等，涉及环境化学、环境地学、水文学、农业经济、土地学、农学、生物学等多种学科。此后，欧共体关于农村和农业环境保护的政策越来越具体。欧共体第五个环境行动纲领中提到关于农村环境保护最根本目标是保持自然界的生态平衡，尤其是保护水、土和基因资源以达到自然界的平衡，而这恰恰是农业部门可持续发展必不可少的前提。

欧盟充分发挥其职能，制定了一系列成员国必须遵守的法律和法规，而各成员国自己也制定相应的政策和法规。欧盟一项重要的立法是1980年制定的《饮用水法令》。它为饮用水的许多化学和生物学成分规定了上限，其中饮用水中硝酸根含量不得超过50毫克/升的标准，是每个成员国必须执行的标准。20世纪80年代末，在一些成员国的推动下，欧盟进一步立法以治理排入水体的营养物污染源，于是1991年又出台了《欧盟硝酸盐法令》（the Nitrates Directive,91/676/EEC），旨在解决欧洲当前最受争议的非点源问题，即农业产生的硝酸盐对地下水的长期和大范围的污染问题。该法令要求成员国将硝酸根含量超过50毫克/升或已发生富营养化的水体标定出来，将这些水体的集水流域划定为易受硝酸盐污染区，区内采取强制性以减少营养物质的进一步流失，其中对农业经济影响最大的一项规定是有机肥料施用量不得超过170千克/平方公里，这意味着各国要将原先的施用量大幅度削减。下面重点介绍欧盟一些成员国的经验和做法。

德国：从20世纪90年代开始，德国在欧盟共同农业政策的影响下，制定了一系列农业环境保护政策和法规，并采取生态补偿方式鼓励农民从事环境友好型农业生产，取得了较好成效。政府要求在农业发展中，权衡经济和环境利益，避免由于外源物质污染或经营措施不当而对农田内外群落造成不良后果，注意保护风景名胜和自然景观。德国进行新农村建设时，非常重视规划工作。针对农村和区域经济发展、自然资源保护以及改善农业结构等重要政策的制订是每个州的重要任务。除执行州项目外，县、区和社区政府还会制定并执行自己的政策，比如改进自然与景观管理、保护水资源等。德国农业部还提出了资助农村综合发展新思路，把一个地区视为一个整体，把各种资助措施有机地结合起来，努力改进地区自然条件、农业基础设施和农场工作条件，以达到有效促进有关地区综合发展的目的。

此外，德国对于违反法律规定的行为都有相应的惩罚措施。如违反法律规定造成水资源污染等不良后果者，处以5年监禁或罚款；对违反排污规定，可能给人畜带来有毒物质或传染病，并由此对水源、空气和土壤造成污染或不良影响者处以3年以下监禁或罚款。

英国：2005年起，英国政府首次对农民保护环境性经营实行补贴。农场主在其经营的土地上进行良好的环境管理经营，每公顷土地每年可得到最多达30英磅的补贴，而进行不使用化肥和农药的绿色耕作则将得到60英磅的补贴。近几年来，英国政府在农业政策方面开始致力于从单纯补贴为主向强调农业全面发展和统一规划的方向转变。政府希望把农业生产与环境保护紧密结合起来，使农场主不仅是农产品生产者，而且还是农业的保护者。为了实现这一目标，政府首先在补贴方面引入了所谓“环境许可证”制度。农场主如果想得到政府补贴，必须保证其农业生产达到一系列环保标准，如果不能达标，就会被从补贴名单中除名。

四、各国生态农业发展

无论发达国家还是发展中国家，都面临着这样一个问题，即如何充分合理地利用自然资源，稳定、持续地发展农业，同时又保护农村水环境和生态平衡。实践证明，传统的有机农业解决不了这一问题，石油农业③会使问题变得更加严重，只有“生态农业”④才是农业发展的正确道路，是建设资源节约型和环境友好型社会的重要途径。生态农业是把农业生产活动科学地纳入自然循环过程中，从而把经济活动对自然环境的影响降低到最低程度。

农村水污染治理要采取适合农村情况的技术，现在有许多污染治理技术是根据城市污染的现状来开发的，这些技术应用到农村，很有可能出现“水土不服”的情况。[4]而采取适合农村的水污染治理技术，才能真正收到效果。发达国家在生态农业的研究方面，开展了很多工作，但从内容上看，不外乎是围绕着农田营养问题和病虫及杂草控制这两大方面，因为这两方面是生态农业成功与否的关键所在。几乎与此同时，发展中国家也开始了生态农业的理论研究和实践实验。特别是东南亚地区研究内容十分广泛，充分体现了生态农业的多科学性和实用性，和西方的偏重于理论性研究有所不同，重点在于提高生态农场的生产率、稳定性、持久性和均衡性，如何合理开发农村资源和建立多科学的农业生态系统的研究分析方法。

其中菲律宾的生态农业发展，不论是实践还是理论的研究，均达到了较高水平，涌现出像马亚农场等具有世界影响的先进典型。此外，以色列农业的发展，亦取得了很大的成功，被称为“欧洲的厨房”，究其原因，主要有三条：1.因地制宜的发展，特别强调了充分利用太阳能和水，把不利自然条件中的积极因素加以充分发挥和利用；2.科学研究和生产实践紧密配合，努力做到了农业发展以科学为基础；3.健全的组织和管理机构，成立了全国性的管理委员会，整个生产由它统一计划安排,基层的农场协调生产，因此取得了很高的效率。[5]中国广东的桑基鱼塘亦是比较典型的水陆交换生产系统，已成为推广较为普遍的生态农业类型。桑基鱼塘是由基面种桑、桑叶喂蚕、蚕纱养鱼、鱼类肥塘、塘泥为桑施肥等各个生物链所构成的水陆相互作用的人工生态系统。在这个系统中通过水陆物质交换，使桑、蚕、鱼、菜等各业得到协调发展，桑基鱼塘使农村水资源得到充分利用和保护，整个农业生产系统没有废弃物，处于一个良性循环中。

五、经验总结和借鉴

（一）总结

根据美国、日本、欧盟成员国等发达国家的经验，要解决环境问题，加强法制建设是必要之举。根据市场经济运行规律和世贸组织规则，修订相应的农业和环境法规，建立健全农业可持续发展的法律实施保障体系，修订和完善农业环境标准体系，严格依法行政，加强依法监督，切实保证可持续发展的各项法律制度得以实施。必要时可以出台单独的农业环境保护法及其实施办法，以利加强农业生态保护、实施农业可持续发展。近年来发达国家对保护农村水环境，尤其是防治农村面源污染采取了多种形式的经济、管理研究和实践，大体可分为三种类型：一种是命令控制型政策措施，另一种是市场型或经济型政策措施，第三种属于关注农村综合发展的政策措施。

命令控制型政策措施采用命令管制措施（即采用直接管制加上严格的监督和执法）作为农业污染控制和废弃物管理的主要方式。该方式的运用主要依靠政府颁布相应的标准、许可、执照以及对土地、水等资源使用的控制来实施，带有一定的强制性并能确保结果，常为决策者所偏爱。但是，这种硬性规定对生产者来讲往往要求昂贵的监督和强制执行措施作辅助，加之这些措施容易造成新的扭曲，产生低效甚至无效的行为，须审慎应用。[6]

经济或市场政策措施工具主要有：税收政策、财政政策、排污权交易制度、押金制、执行鼓励金以及环境损害责任保险制度等。其优势在于增加微观主体控制污染行为的灵活性、效率及成本—收益。通过激励措施加强对污染者经济上的利益驱动来达到控制污染的目的，有利于污染者采取适合自己情况的污染控制方法。

综合发展的政策措施从研究布局农村可持续发展战略的高度出发，关注整个农村大环境的综合保护与治理，挖掘农村的生态服务、景观服务和文化服务等多功能价值。[7] 传统上，欧盟共同农业政策只涉及市场政策领域，而农村发展政策是各成员国自己决策和支持的领域。近年来，欧盟在政策中增加列入支持农村发展的内容，致力于改善农业环境，防止农村面源污染，促进农业持续发展，如1992年欧盟采纳的共同农业政策即新CAP。

由于农业污染控制与农民经营利益和生产决策息息相关，进行农业污染控制应该协调农业政策和农业面源控制政策，使二者目标一致。对美国和欧盟经验的回顾表明，大多数国家已经意识到单个政策工具不可能有效解决农业非点源污染，而应该尝试采用成套的政策措施共同解决农业污染问题，这些措施一部分着眼于长远的效果，另一部分则出于短期目的可能随条件变化不断调整。理论上说，这种尝试可以促进环境的不断改善，而且留给农民适应制度改变、财政压力以及计划削减成本活动的时间。

（二）借鉴

从上述国家的经验表明，农村水污染控制问题是涉及技术层面、管理层面和制度层面的复杂问题。没有适用于所有地区的标准化的农村水污染控制模式。农村水污染控制模式的选择取决于当地的自然环境、资源禀赋、经济水平、制度环境、人文历史、发展机遇等多种要素。尽管各国农村治水道路不同，但以法律、法规为基础，尊重农民的主体地位，发挥政府的扶持功能，改善农民的生产生活条件等内容是基本一致的。

与上述国家和地区相比较，我国地域辽阔，多民族聚居，各地经济、社会和文化发展水平差异较大，尤其是我国东、中、西部农村地区发展地域差异更大。中国政府自1998年以来相继启动了一系列资源和环境保护项目，但是在防治农业面源污染方面，中国还没有相应的对策。因此，在农村水污染控制过程中，一方面要充分借鉴国外农村水污染控制的成功经验，另一方面要充分认识到，国外农村建设的成功模式不可复制，必须根据我国地域差异、经济发展水平、社会制度等条件，进行综合考虑，统筹规划，[8]建立一套以法规政策为基础的、高效的农村水污染治理机制，找出适合我国各个地区发展特点的农村水污染治理模式。

长期以来，在中国的资源和环境管理中，法律制度手段有余，而经济措施不足。我国的环境管理体系一直延续命令——控制模式，认为环境保护和治理要依靠政府行政体系直接对污染者干预，与市场无关。环境整治行为多数是靠政府行政命令来推动。命令——控制模式较为适合于点源污染治理，但并不适应于面源污染控制。遏制面源污染的一个重要方面就是改变传统的命令——控制体系，建立适应市场经济的激励机制和经济调节方式，建立一套有法律效力的许可系统、资源价格、环境损害赔偿及环境管理经济政策体系。但是这些政策工具的运用必须是阶段性和渐进性的，这样才能根据条件的变化与经验教训做出相应修改，同时给予农民有时间去适用改变的规章与财务压力，并计划减少因行为方式改变造成的资金成本。另外，相关的补贴应尽可能集中于优先地区，例如生态敏感地带，而且所有的措施要通过为农民提供及时方便的信息和服务得以巩固加强。[9]

参考文献

[1] 万劲波，周艳芳.中日水资源管理的法律比较研究[J].长江流域资源与环境2002（1）：P16.

[2] 张黎整理.国外农村环保政策有哪些？中国环境报[N]2010-3-2（8）.

[3] 梁涤坚等.中国新农村环境法治研究[M] .武汉：中国地址大学出版社，2009，6：P143.

[4]幸红.农村水污染成因及防治对策[J] .广西民族大学学报2010（5）：P141.

[5] 杜鹃.农村环境污染防治[M] .北京：中国社会出版社，2006，9：P88.

[6]曾鸣，谢淑鹃.中国农村环境问题研究[M] .北京：经济管理出版社，2007，8：P144.

[7] 张宏艳.发达地区农村面源污染的经济学研究[M] .北京：经济科学出版社，2005，12：P69.

[8] 陶爱祥.基于循环经济的社会主义新农村建设问题研究[M] .南京：东南大学出版社，2009，7：P42.

[9] 钱易，陈吉宁.农业环境污染的系统分析和综合治理[M] .北京：中国农业出版社，2008，5：P212.

注释：

① 根据美国《清洁水法》中对点源和面源污染的定义，农业与农村面源污染是指农业生产和农村生活中，溶解的或固体的污染物从非特定的地域，在雨水的冲击和淋溶作用下，通过农田地表径流、农田排水和地下渗漏等方式，使大量污染物进入受纳水体等所引起的水体污染。

② Cesare Dosi and Theodore Tomasi,Prefece, Nonpoint Source Pollution Regulation: Issue and Analysis [M]. Edited by Cesare Dosi and Theodore Tomasi, Dordrecht, the Netherlands: Kluwer Academic Pub-Iisheres,1994: ix-xvii.

③ 石油农业又称能源农业，是指农业对能源的利用和消耗来讲的，其实质是用高能量来换取高产量。严重加剧了能源危机和自然生态的破坏。

④ 生态农业是以生态学理论为依据，在一定区域内，因地制宜地规划、组织和进行农业生产，不仅可以合理利用自然资源，有效提高农业生产力，而且可以保护农业生态环境，促进良性循环的形成。

基金项目：广东省软科学研究规划项目（2009B070300125）资助项目：农村水污染控制法律对策——以广东农村水污染为视角

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