宪法视阈下司法规律规范内涵与制度改革路径

　宪法视阈下司法规律的规范内涵与制度改革路径 摘要: 司法规律在全面深化司法体制改革的背景下被提出。从司法权合法性的根本依据以及为司法规律提供根本理论支撑的双重角度看，司法规律的探讨应该上升到宪法层面。理解司法规律的内涵须厘清司法与党、司法与人大、司法与行政的三重关系；同时，审判、监督、独立、辩护和分工是把握司法规律内涵的五个关键词。在此基础上，形成尊重司法规律的制度改革思路，包括实现司法的去行政化，探索法宏和检察宏的职业化以及走向人权的宪法保障。

　一、引言：

　“ 司法规律 ” 的概念解析

　十八届三中全会以来，在中央层面多次提出司法规律的概念。2014 年 7 月 15 日，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在司法体制改革试点工作座谈会上指出，扎实推进司法体制改革，走出一条具有中国社会主义特色、符合司法规律的改革之路。

　[1] 2015 年 1 月 20 日，在中央政法工作会议上，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出，要在党的统一领导下，坚持走具有中国社会主义特色、符合司法规律的改革之路，努力创造更高水平的社会主义司法文明。

　[2] 随后，在《最高人民法 院 关 于 全 面 深 化 人 民 法 院 改 革 的 意 见 —— 人 民 法 院 第 四 个 五 年 改 革 纲 要（2014--2018）》 [3] 中，尊重司法规律，体现司法权力属性被作为全面深化人民法院改革的基本原则之一。并具体指出，人民法院深化司法改革，应当严格遵循审判权作为判断权和裁量权的权力运行规律，彰显审判权的中央事权属性，突出审判在诉讼制度中的中心地位，使改革成果能够充分体现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性特征。同时，在《最高人民检察院关于深化检察改革的意见（2013—2017 年工作规划）》（2015 年修订版）

　[4] 中，坚持正确的检察工作发展理念和司法理念作为基本原则之一。并具体指出，运用法治思维和法治方式，遵循司法活动和检察工作规律，按照“六观”、“六个有机统一”和“四个必须”等检察工作正确发展理念和司法理念深化改革，着力解决与全面推进依法治国要求不适应、不符合、不协调的突出问题，促进检察工作科学发展。

　综上，其一，从背景上看，司法规律是党的十八届三中全会之后，被重新提出来的重要概念。十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。其中，健全司法权力运行机制和

　完善人权司法保障制度是作为全面深化改革重要内容之一的推进法治中国建设的具体制度安排。十八届四中全会明确指出，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。坚持依法治国首先要坚持依宪治国。因此，深化司法体制改革是在坚持依宪治国要求下，实现国家治理现代化的重要部署。而国家治理现代化要求以尊重宪法和法律权威为前提，科学进行制度变革。其二，从功能上看，司法规律是深化司法体制改革的重要理论支撑。司法体制改革主要包括司法管理体制和司法权力运行机制的改革两大方面。这要求认真研究司法权的属性、内涵及司法活动的规律。实现司法公正，从而提高司法公信力是深化司法体制改革的直接目的。亦即人民相信法律、相信司法能够维护社会正义。因此，尊重和实现司法权的功能以及司法活动的规律是实现深化司法体制改革目标的理论基础。其三，从内容上看，不同于以往相同或相似的提法，司法规律的概念应具有全新内涵。我国权威的法学教科书上认为，司法是指法的适用，具有很强的权威性和专业性。

　[5] 所谓规律，是指事物之间的内在本质联系。

　[6] 因此，在全面深化司法体制改革的要求下探讨司法规律，首先，应注重其本质性。司法规律的法律性是其本质性的集中体现。依据法律的规范等级理论 [7] ，宪法是司法规律本质属性的根本体现。同时，探讨司法规律，也应避免之前进行的司法体制改革中所出现的主要问题 。

　即在历次的司法体制改革中，主要是用西方的概念来描述司法改革的理论背景和方向，几乎均在实质上的制度设计时回避掉了宪法，顶层设计协同性不够，基本上脱离我国人民代表大会制度来谈论司法改革。甚至可以说，违宪成为司法体制改革的基本特色。

　[8]

　二、司法规律的宪法依据

　全面推进依法治国首先要坚持依宪治国，因此，对司法规律的内涵界定须从宪法层面上探讨。事实上，不仅仅是司法体制改革，全面深化改革，务必明确宪法法律界限，“变法”必须“依法”。

　[9] 换句话说，应坚持依宪改革。

　（一）宪法是司法权合法性的根本依据 近现代意义上的宪法，在内容上，一般都分为国家统治机构和国民基本权利的保障两大部分。

　[10] 公民和国家是宪法关系中最主要的主体。就国家而言，对国家权力的配置，是宪法的一个重要功能，在各国宪法中都有充分的体现。宪法是政权合法性的依据，是国家权力的根据。换句话说，所有的国家权力均须以宪法为根本合法性依据，从根本上讲，宪法之外无权力。宪法以权力调控为主要对象，明确规定了国家权力的所属、配置和限制，因此人们将其称为权力之法。宪法是权力之法，主要是基于宪法对权力的调整和控制功能而言的。

　[11] 宪法对国家权力的配置包括两个方面，即纵向配

　置和横向配置。纵向配置在于调整中央与地方的关系，横向配置在于形成权力的分工与制约，一般设置立法、行政、司法三权。

　作为重要的国家权力，司法权的设置、运行以及与其他国家权力的关系均须宪法为之提供根本的合法性依据。在概念上，有狭义与广义两种解释。狭义的司法权指的是审判权，即宪法设置的审判机关通过诉讼案件的审讯、判决以执行法律权；广义的司法权则除审判权之外，还包括仲裁、调解、公证、对公务员的惩戒以及对法官和律师的培训与任用等多方面的权力，有的国家还把法律的违宪审查权置于司法权之内，称之为司法审查。

　[12] 在功能上，司法权以其中立性、终极性的特点，在国家权力中起到“定纷止争”的功能，对于国家权力运行的合法性及相互平衡性具有不可替代的作用。

　（二）宪法为司法规律提供根本理论支撑 在理论上，所谓司法规律，是指尊重司法权的权力属性以及司法活动的规律，从而发挥司法权的应有功能。一般而言，司法权的功能包括两个方面，即维持社会正义与保障合法权益。

　首先，就维持社会正义而言。所谓公平正义，就是让民众受到法律的公正对待。平等是社会主义法律的基本属性，平等权是法律属性在权利体系中的价值体现。因此，公平正义实质上是宪法上平等权在法律中的保障及落实。另外，从法理上讲，公平正义是指公平作为核心的法律价值所塑造的社会有序状态。在实证法上，宪法规范作为最高位阶的法律规范，为作为法律原则及核心规则的公平正义，提供根本法上的规范保障。

　其次，就保障合法权益而言。尽管规范国家权力和保障公民权利是宪法的两大实质内容，但核心是保障人权。国家权力本质上属于人民主权，而人民主权的内核是人民权利及利益。所以国家权力不过是公民权利的集中化、强烈化、权威化以及公共化而已，而它产生和运行的最终目的也就是为了保障和实现公民权利和人民利益，增进公众福利。而人民权利，通过人民概念到公民概念的法律转化，最根本最全面地体现在宪法当中。宪法是人权和公民权利的保障书。人权的司法保障不仅仅是部门法的保障，最终应实现人权的宪法保障。

　三、司法规律的宪法内涵解构

　国家治理现代化的实质是法治化，依法治国首先要依宪治国，因此，国家治理的现代化本质上指国家和社会的治理走向宪法治理。也就说将国家的发展与改革以及政治生活、经济社会生活纳入宪法与法治的轨道。[13] 宪法治理要求全社会形成宪法共识，即宪法的价值成为国家与社会发展的基石。

　宪法规范是宪法价值的体现，是法律规范的依据，是最高位阶的法律规范。宪法规范主要体现在宪法文本中。有学者指出，一国宪法发展首先以文本为基础，调整国家与社会生活的根本依据是宪法文本。宪法学研究应该以文本为中心，而且在实践上和理论上，均要以对文本的理解、解释为基本内容。

　[14] 大陆法系国家普遍主张从成文法开始理解和阐释法律规则。有学者指出：“以宪法文本为中心是宪法学研究在宪法实务和宪法理论两个方面的基本共识。” [15] 事实上，在英美法系国家，文本主义也甚为盛行。所谓文本主义，《美国宪法百科全书》的解释是：“法官应该尽最大可能主要依据宪法自身的语言来解决宪法问题。由文本来引导判决，并形成对文本的理解, 而不是考虑其他因素, 诸如制宪原意、批准者意图、历史、从宪法文本推论出的原理、变化着的环境、对社会价值的司法解读, 乃至司法先例等。” [16] 因此，在宪法层面上探讨司法规律的内涵，须以宪法文本为基本依据。

　（一）把握司法规律内涵的三重关系 1. 司法与党。我国现行宪法明确了中国共产党的领导地位，主要规定在现行宪法序言第五、七、十自然段。第五自然段指出中国共产党领导人民结束自 1840 年以来的半殖民地、半封建社会的历史事实；第七及第十自然段强调中国共产党在国家政治、经济、社会建设中的领导地位。这包括了两个层面的正当性，即历史正当性和政治正当性。

　[17] 从历史正当性看，中国近代史中屈辱的一页，在中国共产党领导下结束；从政治正当性看，确认政权的合法性是宪法的重要功能，而现有的人民民主政权是在中国共产党领导下取得的。因此，从宪法上看，司法与党的关系，是把握司法规律内涵的最重要的第一重关系。从司法权的政治基础看，司法是我国社会主义各项建设事业中的重要内容，因此，政治上需接受党的领导；从司法权的权力属性看，权力法定、权力宪定是近代以来法治社会的基本要求，法治作为治国理政的基本方式，意味着党的领导必须以法治方式体现，因此司法权本身的内涵及权力运行规律应被尊重并推行。正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所指出的，党的领导是社会主义法治最根本的保证。党的领导必须依靠社会主义法治。亦如 1979 年 9月 9 日中共中央发布的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即中共中央 1979 年第 64 号文件）所指出的：国家法律是党领导制定的，司法机关是党领导建立的，任何人不尊重法律和司法机关的职权，这首先就是损害党的领导和党的威信。[18]

　2. 司法与人大。现行宪法明确规定了我国以人民代表大会为核心的政治体制，这不同于美国等西方国家的三权分立体制。所谓三权分立是指，在确认人民主权的基础上，形成立法、行政、司法彼此独立的三权，三者之间，没有产生与被产生的关系，但彼此相互制约。我国确立人民代表制度为政体，其权力配置逻辑是，首先确认人民

　是主权者，从主权者到国家管理者的转换，通过人民代表大会这一途径实现，人民代表大会是国家的权力机关，其他机关包括司法机关由人民代表大会产生，对其负责，受其监督。但需要明确的是，司法权力由人大配置，但并非由人大直接产生；司法机关由人大产生，但并非司法人员由人大产生，因此司法权的运行即便在人大制度的框架下，仍有遵照既有规律的空间。

　3. 司法与行政。在中国共产党领导的政权内，在人民代表大会制度的政体中，司法与行政是两项独立的权力。一般理论上看，司法权与行政权在概念及属性上迥然不同。拉德布鲁赫曾指出：“司法不仅不能与行政共存于同一机关中，而且也不可以隶属于行政：司法不依赖于行政！” [19] 与行政权的执行性、强制性、主动性、效率性等不同，程序性、中立性与终极性是司法权的本质特点。制度实践上看，现行宪法明确规定了六大中央国家机关以及与之对应的地方国家机关，不管是中央还是地方层面，司法机关与行政机关均是不同的机关。而且现行宪法在第三章第七节专门规定人民法院和人民检察院，意在强调相对于行政机关，司法机关的独立性及特殊性。

　（二）理解司法规律内涵的五个关键词 1. 审判。现行宪法第 123 条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”可从以下两个角度，理解我国宪法上“审判”的内涵。其一，从审判作为法律程序的角度来看。辞海等权威工具书，多数将审判解释为法院对案件进行审理和判决的统称，并认为审判是诉讼程序的中心阶段。

　[20] 刑事诉讼法学者主张，审判中心主义是法治国家公认的一条基本刑事司法原则, 它是民主社会公正彻底地解决政府与个人之间利益冲突的客观需要。

　[21] 事实上，审判中心主义应体现在所有的法律程序中。从理论上讲，司法权实质上是裁判权。司法权被宪法赋予代表法律、代表国家及社会共同体的裁量权力，可对任何涉法行为及活动进行法律评判。而审判，则是针对进入诉讼程序的行为及事实进行法律上的定性，因而，从司法权的本质及功能上看，审判应成为司法活动的中心，任何事实及行为在法律诉讼程序中的最终定性，均应该通过审判的方式进行。例如刑事诉讼法第 12 条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”其二，从审判作为公民权利的角度来看。公正审判权在理论上被普遍视为一项宪法性权利。如日本学者谷口安平把受审判权和言论自由等一样作为基本权利。[22] 我国学者普遍将其纳入获得权利救济的权利范畴。

　[23] 实证法上，二战以后，公正审判权逐步成为国际社会公认的一项基本人权。如 2001 年 4 月联合国人权事务委员会采纳了第 29 号一般性评论，规定《公民权利和政治权利国际公约》所规定的受审判权应是一项不可克减的权利，即便是在国家遇到公共紧急状态、国家灾害或战争状态下，国家也不能取消受审判权或减弱对受审判权的保护。

　[24]

　2. 监督。现行宪法将检察院首先定性为法律监督机关。第 129 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”辞海等权威工具书把监督权分为三层含义，即公民监督权，国家权力机关的监督以及法律监督。

　[25] 从字面意义上看，监督权包括监督权利和监督权力，前者属于公民的一项基本权利，后者属于国家权力的范畴。与公民的监督权利不同，作为国家权力的构成要素，监督权具有特定的民主功能。从价值层面看，监督权比执行权有着更为鲜明的民主气质和价值蕴含。监督权是权力运行过程中不可或缺的保障性机制，可以对权力可能出现的偏差和背离进行预防、控制和纠正。在我国，监督权力包括人民代表大会的权力监督和检察院的法律监督。很明显，宪法第 129 条的规定，仅指法律监督。所谓法律监督，是指作为司法权的一种，有权针对所有性质的司法活动进行监督，从而保障司法行为的合法性。然而，长期以来，人们对检察院的法律监督职能主要关注的是刑事诉讼领域，这无疑降低了法律监督的职能。

　以行政诉讼为例，为了改变行政诉讼的双方格局，充分发挥行政诉讼的应用功能，应建立检察院充分参与的行政公诉制度。行政法在理论上历来被称之为动态的宪法，行政诉讼法是保障宪法权利实现的基本程序法。[26] 行政诉讼法通过“民告官”制度的设计，期冀达到控制和规范行政权的目的，这是宪法权力之法功能的具体体现。但在目前的行政诉讼制度设计中，行政机关和相对人双方明显处于不对等地位，而且行政权事实上相对于司法权明显强势，法院权力在行使上又具有一定消极性，因此导致行政诉讼应有的控权功能并未完全发挥。在行政诉讼中，检察机关参与到行政诉讼中来可形成各诉讼主体新的力量平衡，即行政公诉制度的建构。在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反法律规定，侵害公民、法人和其他组织合法权益，损害国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出裁判。行政公诉制度通过强化人民检察机关法律监督的功能，有效制约和规范行政权，增强公民在行政诉讼中的诉讼利益预期，彰显司法保护人民正当利益的价值。

　3. 独立。现行宪法第 126 条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第 131 规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”要正确理解该两条的规定，须明晰与之密切相关的司法独立的概念。司法独立是西方国家普遍确认的一条基本原则。首先，司法独立是指司法权的独立。即司法权是独立于立法权和行政权以外的一种国家权力。其次，司法独立是司法机关职能的独立。一方面是指司法权只能由司法机关独立行使，其他国家机关不能行使应当由司法机关行使的权力，也不得控制和干涉司法机关行使职权；另一方面是指司法机关在进行司法活动时，只服从国家的宪法和法律，不受同级司法机关或上级司法机关干涉。再次，司法独立是法官的独立。要

　保证司法机关客观公正地进行审判，除要求司法机关的工作不受其他机关的干涉外，还要求法官的意志不受其他因素的干扰，即法官只服从法律和良心。

　很明显，我国宪法的规定与西方语境下的司法独立在内涵上有较大区别。首先，我国宪法上并无使用司法独立的概念，依法独立行使审判权和依法独立行使检察权具有特定的内涵，即便两者相加也不等同于西方语境下的司法独立；其次，司法在政治上要接受中国共产党的领导，同时，司法机关由人民代表大会产生，并对人大负责，受人大监督；再次，我国的审判权独立和检察权独立主要强调相对于行政权的独立；最后，在我国人民法院要接受人民检察院的监督，人民法院内部为上下级的监督关系，人民检察院内部为上下级的垂直领导关系。

　4. 辩护。现行宪法第 125 条规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。”公民与国家的关系是宪法上最主要的内容。按照近代以来的社会契约理论，公民的国家的关系被普遍描述为：“公民权利产生国家权力，国家权力服务公民权利，公民权利制约国家权力。” [27] 公民为了公共利益，共同商定契约，将一部分公民权利让渡出来，产生国家权力。一方面，国家权力要服务公民权利，接受公民权利的监督；另一方面，公民也要接受因国家权力行使而形成的国家行为的约束，如接受司法审判。审判中的辩护权，是宪法上进一步调整国家与公民关系的必然反映，是约束国家权力的理论要求。

　公民不能行使或者不能充分行使辩护权，就无法保证公民受到公正审判，国家权力的合理界限会被超越，国家权力的价值会因此降低，从而，公民与国家的关系会偏离正常轨道，这既不利于公民权利的有效保障，也不利于国家权力的规范行使。除了我国宪法，世界各国宪法均普遍规定公民的辩护权。如 1947 年 《意大利宪法》 第 24条规定: “所有人都可起诉，以保护自己的权利和合法利益。在诉讼的任何阶段和任何情况下，辩护均为不得侵犯之权利。应以特别法规保障贫穷者拥有在任何法院起诉和辩护的手段。” 5. 分工。现行宪法第 135 条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”在我国的刑事司法活动中，形成特有的法院、检察院和公安机关分工、配合、制约的关系。

　这包括两个层面的涵义：首先，三机关关系的合理定位。中共八大报告曾首先将三机关的顺序表述为“公安机关、检察机关和法院”。作为执政党的重要文件，八大报告对三机关的排序应当是非常慎重的。在当时的条件下具有现实的合理性。但后来随着大跃进以及文革的进行，三机关的正常关系完全被打破，公安机关处于优势地位，司法机关几近瘫痪。现行宪法第 135 条规定了三者在办理刑事案件中的分工配合关系，而且表述顺序是人民法院、人民检察院和公安机关。但由于没有认真理解和贯彻

　宪法的规定，再加上几十年来形成的惯性思维，在实际的刑事司法活动中，截至目前三机关的排序，人们习惯性的表述还是“公检法”。公安机关的过度优势地位，制约了司法机关职能发挥。现行宪法规定的“分工负责，互相配合，互相制约”是一个完整的规范体系。其中，“分工负责”表明的是它们的宪法职权，“互相配合”体现的是工作上的街接程序，“互相制约”是三机关相互关系的核心价值。为此，有学者指出，这一原则体现了两种服从关系:在价值理念上，效率服从于公平、配合服从于制约；在工作程序上，侦查服从于起诉、起诉服从于审判。

　[28] 这与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所明确的“推进以审判为中心的诉讼制度改革”的要求是一致的。宪法上“公检法”的表述强调在刑事司法活动中，应该以司法权为主导，以审判权为中心，尊重司法规律，回归司法本质。因此不管是从贯彻宪法规定的角度，还是尊重司法规律的现实要求，须定位三者的合理关系，应实现从“公检法”到“法检公”的转变。

　其次，三机关职权的各司其责。在三机关中，公安机关属于行政机关，因此，其在刑事司法中行使的职权属于行政权，主要包括带有执行性的、以及为司法审判提供证据、线索等侦查行为；检察院除了履行法律监督的职能，还须承担公诉人的角色；法院是刑事司法活动的中心，是刑事判决的关键和终局者。对此，刑事诉讼法第三条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。” 综上，宪法视阈把握司法规律的内涵，应明晰审判机关和法律监督机关的职能、地位，厘清司法机关与党和人大以及行政机关的关系，确立审判职能的中心地位，充分保障辩护权等基本人权。

　四、尊重司法规律的制度改革路径

　（一）实现司法的去行政化 行政化、地方化被普遍认为是司法权行使中的最大弊病，成为影响我国司法独立行使职权的两大“顽疾”。

　[29] 司法的人财物受制于当地政府，导致地方化色彩浓重、行政化倾向明显。所谓司法的行政化，即以行政的目的、构造、方法、机理及效果取代司法自身的内容，形成以行政方式操作的司法。司法行政化过度发展的危害主要表现在不能坚守司法的目的和价值；以管理权干预审判，案件质量缺乏保证；行政程序叠床架屋，部分案件诉讼效率低下；司法权威难以建立，司法公信力有下降的趋势等几大方面。[30] 而司法的地方化主要表现为基于地方利益干涉司法，从而破坏国家法制统一，易形成司法腐败。早在 1999 年，《人民法院第一个五年改革纲要》就明确指出，司法活动中的地方保护主义产生、蔓延，严重危害我国社会主义法制的统一和权威。

　审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥。

　司法地方化本质上属于司法行政化。首先，司法地方化是地方党委、政府等基于地方利益对独立行使审判权和检察权的干涉，而所谓地方利益，不是指地方立法利益，也不存在地方司法利益，集中表现在地方行政利益；其次，司法地方化对独立行使审判权和检察权的干涉也是以行政或类行政化的方式体现的。司法权行政化，混淆了司法权与行政权的概念与功能，不尊重司法规律，阻碍司法公正及司法正义的实现。正如有学者指出的：“司法行政化违背司法的规律，将法院、法官及司法判断过程纳入行政体制的命令与服从关系之中，形成司法被行政‘格式化’的变态现象。” [31] 针对影响司法公正的司法行政化弊病，党的十八届三中及四中全会决定，对司法“去行政化”改革进行顶层设计。十八届三中全会明确指出:“确保依法独立公正行使审判权检察权”。十八届四中全会明确指出：“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。” 如果说司法是实现公平正义的最后一道防线，那么这道防线首先要阻隔的就是行政权的僭越。

　[32]

　因此，尊重司法规律首先要求司法权管理体制与运行体制去行政化。而首要之举，在于司法机关设置的去行政化。可结合行政区划改革设计司法机关设置的去行政化。针对我国行政区划设置不够科学，管理成本过高、效率运行底下，以及行政区经济等问题，学界普遍提出了行政区划改革的呼声。

　[33] 十八届三中全会明确指出：“优化行政区划设置”。可结合以宪法第 30 条为基础的行政区划改革及调整的思路 [34] ，逐步改变基层、中级、高级人民法院及同级人民检验院的设置与行政区划完全一致的现状。以四级法院的设置为例，宪法第 138 条规定：“中华人民共和国的首都是北京”，再加上我国单一制的国家结构形式，这意味着我国的中央国家机关均应设在北京，因此作为宪法上规定的六大中央国家机构之一的最高人民法院不可能异地而设。高级人民法院在设置上可随着省级行政区划的改革而调整，但由于省级行政区划的改革须谨慎进行，短期内大面积改变省级法院的司法管辖区域不太现实。基层人民法院的司法区域调整随着县一级行政区划改革可顺利推进；而且即便县一级行政区划不进行改革，基层人民法院司法区域调整遇到的障碍也相对会较小，但是基层人民法院司法区域的调整对改变司法区域与行政区域一致化现象的全盘改革所起到的影响较小。因此，在改变市管县体制为当前行政区划改革主要内容及突破口的条件下，综合考虑司法管辖区域改革的顺利进行以及预期影响，司法管辖区域改革的重心可放在中级法院层面。

　（二）探索法官和检察官的职业化 现行宪法第 126 条和第 131 条关于审判权和检察权独立行使的规定，意味着司法活动应实现专门化、专业化，这即包含着法官和检察官的职业化要求。作为一项特殊

　职业活动，司法特指拥有司法权的机关及司法人员依照法定方式把法律规范应用于具体案件的专门活动。司法权是一项专业性非常强的国家权力，这项权力只能由享有司法权的国家司法机关及其司法人员行使，其他任何国家机关、社会组织和个人都不能行使此项权力。司法人员的专业性和职业性是进行司法活动的必要条件。为此，《中共中央关于全面全面推进依法治国若干重大问题的决定》在关于“建设高素质法治专门队伍”的要求中专门指出“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”。

　现有《法官法》和《检察官法》关于法官和检察官的条件，专业性和职业性均较低，既与宪法规定不符，也与全面推进依法治国的具体要求不合。以法官为例，《法官法》第九条规定，担任法官必须具备下列条件：(1)具有中华人民共和国国籍；(2)年满二十三岁；(3)拥护中华人民共和国宪法；(4)有良好的政治、业务素质和良好的品行；(5)身体健康；(6)高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年。当然因学历差异以及担任不同级别法院的法官在具体年限上有所不同。在上述六个条件中，国籍是公民资格的前提，属于公民条件；条件二、四、五只是任国家公职人员的一般性条件；条件三仅要求拥护宪法过于原则，易流于形式；条件第六算是唯一的与担任法官密切相关的条件，但是非法律本科的规定无疑无法保证法官的专业性。因此建议修改《法官法》和《检察官法》的条件，提高司法职业门槛。《法官法》关于法官的条件须满足以下基本要求：首先，应具有法律专业教育背景，并且有较高的宪法及法治素养，这既是全面推进依法治国、增强全民法治观念的一般性要求，更是推进法治专门队伍提高职业素养和专业水平的必备条件；因此，除了偏远和民族地区，法学专业本科应是基本条件；其次，应具备一定的司法实践经验，这意味着担任法官的年龄不宜过低，否则无法具备足够的司法素养以及对法律信念的坚持。再次，司法权和行政权、立法权的不同决定了，法官、检察官的条件与行政官员、立法者也应不同，因此法官、检察官和立法机关工作人员、行政机关公务员按照同一方式招录是不符合审判权和检察权独立行使的宪法规范的，应该建立法官、检察官招录的专门制度。

　（三）走向人权的宪法保障 司法规律的内涵意味着，充分发挥司法权的功能，特别是实现司法对人权的有效保障。

　十八届三中全会及四中全会均明确指出，加强人权司法保障。司法权基于其中立性和终极性的特点，成为“权利的庇护者”， [35] 因此，人权司法保障在人权保障中具有无可替代性和终极性，在某种意义上说，司法体制改革也是进一步激活司法保障人权的功能。“完善人权的司法保障制度，不仅是司法改革的重要内容，更是法治中国建

　设的核心议题。

　[36] 有学者甚至认为：“完善人权司法保障制度，既是司法体制改革的一项艰巨任务，又是检验深化司法体制改革好坏成败的一个重要标准。” [37]

　强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障等无疑是当前人权司法保障的重要内容。但是司法保障人权的内涵应更广，应该包括所有的基本权利甚至可涉及尚存在争议的新型人权。

　[38] 自近现代意义的宪法出现以来，宪法即被视为“一张写着人民权利的纸”。

　[39] 正如洛克所讲，人们结成政治联合的目的，就在于保护生来就有生命、自由和财产的权利， [40] 换句话说，宪法存续的正当性基础就在于保障人权。因此，宪法层面探讨司法规律，能从根本上对人权的司法保障提供体制支持和理论支撑。从人权司法保障的终极性功能来讲，人权司法保障最终应该走向宪法保障。首先，宪法保障的公民权利比部门法的规定更全面；其次，宪法能为公民权利提供根本依据及保障；最后，从法律规范等级体系理论 [41] 看，宪法的人权救济相比部门法的人权救济，处于更高位阶，属于最终程序，换句话说，宪法的人权救济是部门法的人权救济的补救。人权的宪法救济是司法救济的最后一道屏障。

　注释: [1] 孟建柱：《走出一条符合司法规律的改革乊路》,载最后访问时间：2015年 3 月 5 日。

　[2] 孟建柱：《切实提高政法机关服务大局的能力和水平》，载，最后访问时间：2015 年 3 月 5 日。

　[3] 《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见（全文）》，载最后访问时间：2015 年 3 月 6 日。

　[4] 《关于深化检察改革的意见》（2013—2017 年工作规刉)，载最后访问时间：2015 年 3 月 6 日。

　[5] 沈宎灵主编：《法理学》，北京：高等教育出版社 1994 年版，第 344-345页；张文显主编：《法理学》，北京：法律出版社 1997 年版，第 365 页；付

　子堂主编：《法理学初阶》，北京：法律出版社 2013 年版，第 282-283 页。

　[6] 《现代汉语词典》（修订本），北京：商务印书馆 1996 年版，第 474 页。

　[7] 凯尔森认为，决定另一个规范的创造的那个规范是高级规范，在一个国家的法律秩序等级体系中，宪法是最高一级。参见凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宎灵译，北京：中国大百科全书出版社 1996 年版，第 141-142 页。

　[8] 李小明：《论司法改革的理论基础及方向》，载《法律科学》2000 年第 5期；徐显明：《司法改革须在宪法层面上推进》，载《法制日报》2003 年 3月 17 日；汪习根：《新一轮司法改革的理念创新与制度构建—全国“深化司法体制改革”高端论坛综述》，载《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2014 年第 2 期；杨立新：《国家治理现代化与司法改革》，载《法制与社会发展》2014 年第 5 期。

　[9] 姜伟、付子堂、周尚君：《全面深化改革与全面推进依法治国关系论纲》，载《中国法学》2014 年第 6 期。

　[10] 吴撷英：《欧美国家关于宪法约束力的理论研究及司法实践》，载《法学论文集（续集）》，北京：光明日报出版社 1985 年版，第 158 页。

　[11] [英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，北京：中国政法大学出版社 2002 年版，第 180 页。

　[12] 何华辉：《比较宪法学》，武汉：武汉大学出版社 1988 年版，第 306页。

　[13] 韩大元：《宪法与社会共识：从宪法统治到宪法治理》，载《交大法学》2012 年第 1 期。

　[14] 孙谦、韩大元主编：《世界各国宪法》，北京：中国检察出版社 2012

　年版，《宪法典翻译：历史、意义与功能》第 5 页。

　[15] 张翔：《宪法学研究为什么要以文本为中心》，载《浙江学刊》2006 年第 3 期。

　[16] Leonard W.Levy and Kenneth L.Karst，Encyclopedia of the American Constitution，Macmillan Reference USA，2000，p.2681. [17] 付子堂：《形成有力的法治保障体系》，载《求是》2015 年第 8 期。

　[18] 李雅云：《中国法治建设里程碑式的党的文件—纨念中共中央发布<关于坚决保证刈法、刈事诉讼法切实实施的指示>25 周年》，载《法学》2004 年第 9 期。

　[19] [德]拉德布鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，北京：中国大百科全书出版社 1997 年版，第 101 页。

　[20] 《辞海》，上海：上海辞书出版社 1990 年版，第 1141 页；《法学大辞典》，上海：上海辞书出版社 1998 年版，第 1145 页；《法律辞海》，长春：吉林人民出版社 1998 年版，第 1148 页。

　[21] 孙长永：《审判中心主义及其对刈事程序的影响》，载《现代法学》1999年第 4 期。

　[22] 宋冰：《程序正义与现代化》，北京：中国政法大学出版社 1996 年版，第 142 页。

　[23] 林来梵：《从宪法规范到规范宪法—规范宪法学的一种前言》，北京：法律出版社 2001 年版，第 229-232 页；韩大元、胡锦光：《宪法教学参考书》，北京：中国人民大学出版社 2003 年版，第 437-438 页。

　[24] Marsha Wellknown Yee.HongKong" s Legal Obligation To Require

　Fair TrialFor Rendition，Columbia Law Review，Vol.102（1373）. [25] 《辞海》，上海：上海辞书出版社 1990 年版，第 1903 页。

　[26] 龚祥瑞：《比较宪法和行政法》，北京：法律出版社 1985 年版，第 5页；龚祥瑞：《行政诉讼法的重大意义》，载《群言》1989 年第 3 期。

　[27] 周叶中主编：《宪法》，北京：高等教育出版社、北京大学出版社 2000年版，第 256 页。

　[28] 韩大元、于文豪：《法院、检察院和公安机关的宪法关系》，载《法学研究》2011 年第 3 期。

　[29] 刋作翔：《中国司法地方保护主义乊批判—兼论“司法权国家化”的司法改革思路》，载《法学研究》2003 年第 1 期；徐昕、卢荣荣：《中国司法改革年度报告(2009)》，载《政法论坛》2010 年第 3 期；王申：《司法行政化管理与法宏独立审判》，载《法学》2010 年第 6 期；陈卫东：《司法机关依法独立行使职权研究》，载《中国法学》2014 年第 2 期；张建伟：《超越地方主义和去行政化—司法体制改革的两大目标和实现途径》，载《法学杂志》2014 年第 3 期。

　[30] 龙宎智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，载《法学研究》2014 年第 1 期。

　[31] 张卫平：《论我国法院体制的非行政化》，载《法商研究》2000 年第 3期。

　[32] 龚廷泰：《党的领导与司法独立关系乊我见》，载《法制与社会发展》2014 年第 6 期。

　[33] 任进：《进一步推动行政区刉改革》，载《学习时报》2011 年 10 月

　31 日；张震：《北京等地形成区刉调整的宪法分析—以我国中央与地方关系的法治化为视野》，载莫纨宍、翟国强主编：《宪法研究》（第 13 卷），北京：社会科学文献出版社 2012 年版，第 223-226 页。

　[34] 张震：《中国市制改革乊探讨—以“市”的宪法内涵为主线》，载《政治与法律》2015 年第 4 期。

　[35] [德]拉德布鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，北京：中国大百科全书出版社 1997 年版，第 100 页。

　[36] 姜伟：《完善人权司法保障制度》，载《光明日报》2013 年 11 月 19 日。

　[37] 李林：《“完善人权司法保障制度”有何重大意义？》，载《光明日报》2013 年 11 月 28 日。

　[38] Philip Alston and Ryan Goodman，International Human Rights，Oxford and New York：Oxford University Press，2013，p.298. [39] 《刊宁全集》（第 12 卷），北京：人民出版社 1987 年版，第 50 页。

　[40] [英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳等译，北京：商务印书馆 1964年版，第 77 页。

　[41] 凯尔森认为，决定另一个规范的创造的那个规范是高级规范，在一个国家的法律秩序等级体系中，宪法是最高一级。参见凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宎灵译，北京：中国大百科全书出版社 1996 年版，第 141-142页。

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