某某省某某市某某市第十四中学项目财政承受能力论证报告
．
某某市第十四中学 PPP 项目财政承受能力论证报告
。
前
言
本报告通过对某某市第十四中学 PPP 项目中政府方的责任识别以及政府财政能力分析，识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估本项目实施对某某市当前及今后年度财政支出的影响，防范和控制财政风险，为 PPP 项目财政管理提供依据，为政府相关领导就本项目的实施决策提供参考。本报告的编制依据如下：
（1）
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724
号）；
（2）
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76
号）；
（3）
《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113
号）；
（4）《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》
（财综[2014]96）；
（5）《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部第
74
号令）；
（6）《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库 [2014]215
号）；
（7）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015
年第
25
号令）；
（8）
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的
指导意见》(国办发[2015]42 号)； （9）
《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金[2015]21
号）；
（ 10 ）《关于税收等优惠政策相关事项的通知》( 国发 [2015]25 号)； （11）《建设项目经济评价与参数》（第三版）；
（12）《2020
年中国教育发展纲要》；
（13）《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》； （14）《河北省教育十二五规划纲要》；
（15）
《沧州市教育事业发展“十三五”规划（征求意见稿）》；
（16）《某某市城乡总体规划（2013-2030）》；
（17）《城市普通中小学校校舍建设标准》（建标[2002]102号）；
（18）《某某市第十四中学项目可行性研究报告》；
（19）
其他与项目相关的文件资料。
目
录
一、项目描述.................................. - 1
-
（一）项目背景 ............................. - 1
-
（二）项目基本情况 ......................... - 1
-
（三）项目运作方式 ......................... - 2
-
二、财政承受能力说明.......................... - 3
-
三、项目支出责任识别.......................... - 4
-
（一）股权投资 ............................. - 4
-
（二）运营补贴 ............................. - 4
-
（三）风险承担 ............................. - 4
-
四、项目政府支出责任测算...................... - 7
-
（一）股权投资支出 ......................... - 7
-
（二）运营补贴支出 ......................... - 7
-
（三）风险承担支出 ........................ - 10
-
（四）配套投入支出 ........................ - 15
-
（五）政府年度支出总额 .................... - 15
-
五、财政承受能力评估与论证结果............... - 16
-
（一）财政支出能力评估 .................... - 16
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（二）领域均衡性评估 ...................... - 22
-
（三）项目财政承受能力论证结果 ............ - 23
-
一、项目描述
（一）项目背景
教育是一项基础性、战略性产业，是科教兴市的重要组成部分，是一项功在当代、利在千秋的事业。从长远来看， 一个地方人民素质的高低、掌握知识的程度、拥有人才的数量，决定着一个地方经济的发展速度、发展质量和发展后劲。
依据近期某某院、国家发改委、财政部等部委有关政策法律法规，为了推进乡镇校舍设施的建设，整体提升城市居民的教育环境，筹集校舍建设资金，推动城市市政公共服务设施开发建设市场化，某某市政府经研究决定，采用“PPP （公私合作制）”模式选择社会投资人，进行某某市第十四中学校舍建设与管理服务。
（二）项目基本情况
根据《某某市第十四中学项目可行性研究报告》以及其他相关基础资料，某某市第十四中学 PPP 项目建设基本情况如下：
（1）项目区位：本项目选址于某某市瀛南路南侧，京开大街东侧。
（2）建设规模：初中部为三段 16 轨制，共有 48 个班， 每班 50 人，共 2400 人；高中部为三段 14 轨制，共有 42 个
班，每班 50 人，共 2100 人。
（3）建设内容：项目为完全中学，分为初中部和高中部。
项目初中部建设两栋主体 4 层局部 1 层的教学综合楼及 配套用房。项目高中部建设两栋 4 层的教学综合楼，一栋 5 层的实验综合楼，室外厕所与自行车棚各一处，配套用房及配套建设工程等。
（4）占地面积：项目占地 146588.75 平方米，总建筑 面积 67800 平方米。
（5）投资规模：项目总投资 29259.15 万元，其中工程 建设投资 26000 万元，征地拆迁费用 3259.15 万元。政府以此投资额为基数计算政府付费金额。
（三）项目运作方式
根据我们所做的调研及访谈，结合国家关于 PPP 的政策及我们的PPP 实务经验，本项目采取PPP 中的BOT 运作方式， 即建设-运营-移交，即政府授权项目公司投资、建设、经营公共项目，在授权期限结束时将项目整体资产移交给政府。
本项目 BOT 运作，即由政府指定机构（某某市城投公司）
与社会投资者组建项目公司，政府授予项目公司本项目的经营权，在授权期限内由项目公司负责某某市第十四中学的融资、建设及运维，政府通过支付可用性服务费和绩效服务费的方式使项目公司获取合理的投资回报。在授权期限（委托
运营期）结束后，项目公司将本项目资产无偿移交给某某市 人民政府或其指定的相关部门。
二、财政承受能力说明
按照财政部的《PPP 财政承受能力论证指引》，财政承受能力论证通过识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。财政部门应坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系， 严格控制 PPP 项目财政支出规模。
财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和 领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹
安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP 模式。
三、项目支出责任识别
（一）股权投资
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会 资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
本项目 PPP 模式实施方式采用“政府直接投资参股”的特许经营方式，通过政府与社会资本进行股权合作，以更好地实现 PPP“风险共担、利润共享”机制。
（二）运营补贴
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目在特许经营期内，政府向项目公司(SPV)支付可用性服务费和绩效服务费。
（三）风险承担
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险 带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发 情况，会产生财政或有支出责任。
根据项目实施方案，本项目设计了 PPP 模式下的风险分担机制，政府方需承担的风险主要有：
1. 法律政策风险
项目法律政策风险指因上级政府提出了相关法律政策迫使社会投资人必须放弃本项目造成的损失，该风险应由政 府主要承担。因相关法律政策、政府要求和技术标准导致本 项目必须进行重大技术改造时，社会投资人应按照要求进行 技术改造投资，政府根据投资额度和运营成本调整服务价格。
2. 审批延误风险
项目公司实施 PPP 项目需要履行相关行政审批程序，只 有获得相应的批准或备案才能保证 PPP 项目的合法合规实施。由于 PPP 项目的审批程序过于复杂，花费的时间过长和成本过高，且批准之后， 项目公司对项目的规模和建设进行必要商业调整非常困难，从而给项目正常运作带来威胁。
在某某市第十四中学项目中，政府方对相关审批程序最有控制力且最有效率，因此本项目审批延误风险主要由政府方承担。
3. 土地获取风险
土地获取风险指由于项目建设、运营所需的场地、相关通道等无法获取而导致的风险。通常政府方对土地的可获取
性具有较大的控制力，因此本项目的土地获取风险由政府方承担。
4. 利率变动风险
利率风险指受宏观货币政策影响，由于贷款利率的变动导致项目公司由此而承担的贷款利息变化所产生的风险。近期随着国内经济出现增幅减缓迹象，国家通过宽松货币政策增加经济的发展动力，贷款利率近期将出现下降预期。但现阶段五年期贷款基准利率为 4.90%，已处于十年内最低水平， 下降空间有限。本项目特许经营期期限较长，未来利率水平存在很大的不确定性，随着我国经济企稳，银行贷款利率据十年内最高贷款利率 7.83%（2007 年）存在一定差距，中长期很可能出现一定的升幅。从投资人角度，利率增加必然增加其额外支出，减少预期收益。
根据 PPP 指导意见的风险的分担原则为“承担风险的一 方应该对该风险具有控制力、由该方承担该风险最有效率”，利率风险属于不可控风险，但利率风险属于项目公司投标过程中必然需要考虑的融资方面的风险内容且本项目服务购买价格的测算是基于合理收益加运营成本补偿原则，利率的波动将直接影响财务费用的不同。因此在本项目中，政府方将承担利率变动风险。
5. 通货膨胀风险
通货膨胀风险是指由于项目成本物价指数变动而引起的产品、服务价格变动而带来的风险，与利率风险一样属于项目公司难以控制的风险。因此在本项目中，政府方将承担通货膨胀风险。
四、项目政府支出责任测算
（一）股权投资支出
股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。本项目 PPP 运作中，项目公司自有资金金额为 9000 万元，社会资本与政府出资人按 90%:10%的比例原则进行合作投资、建设、经营。政府方投资额度为 900 万元。
（二）运营补贴支出
运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定。本项目属于政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。折现率通常参照同期地方政府融资利率，本次报告暂定为 8%，合理利润率参照商
业银行 5 年以上贷款利率，同时考虑使用量可用性付费、绩效付费等因素，上浮 30%确定，暂定为 6.37%。根据财政承受能力论证指引中的公式测算，政府运营期补贴支出为：
当年运营补贴支出数额= =
n n
项目全部建设成本× ×( (1+ 1+合理利润率 合理利润率) ) ×( (1+ 1+年度折现率 年度折现率) )
财政运营补贴周期 财政运营补贴周期( ( 年) )
+ 年度运营成本
× （