闵行区绿化和市容管理局林业站生态公益林土地流转项目财政支出绩效跟踪评价报告单位自评
闵行区绿化和市容管理局（林业站）
生态公益林土地流转项目
财政支出绩效跟踪评价报告
（单位自评）
项目法人单位：闵行区绿化和市容管理局
二零一五年九月
目
录
摘要 ........................................................................................ 错误! 未定义书签。
一、
项目要解决的主要问题、项目绩效目标 .................. 错误! 未定义书签。
二、
项目资金安排和执行情况 .......................................... 错误! 未定义书签。
三、
项目所包含子项目名称和产出类绩效指标完成情况 错误! 未定义书签。
四、项目跟踪结果判定 ........................................................ 错误! 未定义书签。
五、项目存在问题概述 ........................................................ 错误! 未定义书签。
◆ 正文 ........................................................................................ 错误! 未定义书签。
一、项目概况 ........................................................................ 错误! 未定义书签。
二、项目完成情况及偏差分析 ............................................ 错误! 未定义书签。
三、对项目跟踪的结果判定 ................................................ 错误! 未定义书签。
四、影响项目绩效目标完成的主要问题及对产出类指标完成情况的预测 .. 错误! 未定义书签。
五、建议和改进措施 ............................................................ 错误! 未定义书签。
闵行区绿化和市容管理局（林业站）
生态公益林土地流转项目财政支出绩效跟踪评价报告
摘要
一、 项目要解决的主要问题、项目绩效目标
（一）项目要解决的主要问题
生态公益林是指种植林木和苗木作为美化景观、绿化覆盖、水源涵养等用途的土地。农民为了社会生态利益流转自有农地用于生态公益林土地建设，政府通过土地流转费补贴，保障农民的土地收益，是农民增收、农业增效体现，同时确保公益林地的稳定，实现生态治理与土地资源开发的良性循环。
（二）项目的绩效目标
保障林业“总量稳定、动态平衡”的战略目标及稳中有升的良好发展态势，最终实现生态治理与土地资源开发的良性循环；按年度落实生态公益林土地流转补贴政策，保持林地稳定和生态成果、保障农民的土地收益。
具体的产出指标如下：
1、补贴发放完成率达 100%（对 4724 亩公益林按文件要求补贴）
2、核查完成率达 100%（各镇上报林地面积按≥30%的比例核查）
具体的效果指标如下：
1、生态公益林总量保有率≥98%（生态公益林用地总量稳定）
2、农民收益保障有效性≥90%（考察补贴对农民经济来源的保障作用）
二、 项目资金安排和执行情况
2015 年闵行区绿化和市容管理局（林业站）生态公益林土地流转项目计划对全区六个乡镇（马桥、浦江、华漕、吴泾、梅陇、颛桥）的 4724 亩生态公益林（此数量基于 2014 年补贴的 4524.13 亩生态公
益林用地预估）进行补贴，预算金额为 330.68 万元，全部为区级资金（项目中另有镇级配套资金 330.68 万元，各镇以其实际应补亩数，按文件要求，与区级资金按 1:1 的比例分摊 1400 元/亩的补贴标准，即区镇两级各补 700 元/亩），预算到位率为 100%。截止至 2015 年 8月 31 日，按照既定的项目实施计划，资金尚未执行。
三、 项目所包含子项目名称和产出类绩效指标完成情况
项目不包含子项目，产出类绩效指标和项目整体完成情况如下表所示：
产出类绩效指标 指标完成情况 对应工作内容 计划安排 完成 情况 偏差原因 总量保有率 100% 召开全区绿化林业大会 2014 年 12 月 已完成 - 汇总各镇上报公益林面积 2015 年 4 月 于 2015年 7 月完成 各街镇上报公益林面积前需自行核查，该项工作耗时久，上报后区林业站仍需对数据进行重算复核，工作量大，故与原定计划有所偏差 核查完成率 44.77% 抽样核查 2015 年 5 月 与 2015年 9 月完成 反馈确认及 资料上报 2015 年 7 月 与 2015年 9 月完成 补贴完成率 尚未发放 资金拨付 2015 年 8-9 月 进行中 四、项目跟踪结果判定
截止至 2015 年 8 月 31 日，闵行区绿化和市容管理局（林业站）生态公益林土地流转项目运行基本正常，存在的主要问题是预算在跟
踪期内尚未执行，执行率为 0；项目前期工作因沿用了以前年度的实施计划，整体时效有偏差。
五、项目存在问题概述
预算执行及时性有待提高
截止至 2015 年 8 月 31 日，项目预算尚未执行。项目涉及农民土地占用补偿等敏感社会问题，需要大量的前期工作保障财政资金使用的严谨性和公平性，而项目实施计划沿用了以前年度的相应文件，计划安排中的时间节点与现阶段工作的实际操作均有一定程度的不匹配，历年均采用年末集中支付的方式实行预算，资金下达时间偏晚，不利于保障农民的利益。
闵行区绿化和市容管理局（林业站）
生态公益林土地流转项目财政支出绩效跟踪评价报告
◆ 正文
一、
项目概况
（一）
项目立项的程序和依据
公益林的生态补偿政策是我国的一项基础政策，在各级政府及部门发布的法规和部门规章中都有明确规定，上海市的生态补偿政策从2009 年开始实施，各个区县的生态补偿工作也都在逐步开展，闵行区的公益林生态补偿政策的实施得到了历届区委区府的高度重视，从2005 年开始实行，至今已有 10 年，成效日益明显。
《闵行区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中指出：要深入推进河道整治和生态修复、加强苏州河等河道景观和绿化建设，保护黄浦江上游水源地，建立健全生态补偿机制，加大林地、水系等生态单元保护力度。
闵行区林业站响应政府号召，遵循文件精神，安排了 2015 年闵行区绿化和市容管理局（林业站）生态公益林土地流转项目。
项目立项的相关政策依据 （1）《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》 （2）《上海市森林管理规定》 （3）《加快发展闵行现代都市农业政策意见》 （4）《加强公益林土地流转补贴使用与监督管理的实施意见》 （二）项目要解决的主要问题、项目整体绩效目标、目标完成计划和现阶段完成情况
项目要解决的主要问题是：农民为了社会生态利益流转自有农地，政府通过土地流转费补贴，保障农民的土地收益，是农民增收、农业增效体现，同时确保公益林地的稳定，最终实现生态治理与土地资源开发的良性循环。
项目整体绩效目标为：保障林业“总量稳定、动态平衡”的战略目标及稳中有升的良好发展态势，实现生态治理与土地资源开发的良性循环；按年度落实生态公益林土地流转补贴政策，保持林地稳定和生态成果，保障农民土地收益。
目标完成计划和现阶段完成情况如下表所示：
工作内容 计划安排 实际情况 完成情况 偏差原因 召开全区绿化林业大会 2014 年 12 月 2014年 12月 已完成 - 汇总各镇上报公益林面积 2015 年 4 月 2015 年 7 月 于 2015 年7 月完成 各街镇上报公益林面积前需自行核查，该项工作耗时久，上报后区林业站仍需对数据进行重算复核，工作量大，故与原定计划有所偏差 抽样核查 2015 年 5 月 2015 年 8-9月
与 2015 年9 月完成 反馈确认及资料上报 2015 年 7 月 2015 年 9 月 与 2015 年9 月完成 资金拨付 2015 年 8-9 月 尚未拨付 进行中 （三）项目实施组织管理情况
1 1 、项目组织管理
A．闵行区财政局，负责项目预算调配、监督资金使用、根据林业站上报数据，受托支付生态公益林土地流转补贴 B.闵行区绿化和市容管理局，一级预算单位及项目主管部门，主要承担项目政策制定及项目实施过程中监督管理职能。
C．闵行区林业站，二级预算单位，项目实施单位，主要承担项
目的开展、抽样核查、信息反馈、数据确认、数据上报、资金拨付申请、资金使用情况跟踪等工作。
D．乡镇农管中心，负责政策宣传、生态公益林地面积基础统计、自查、公示等工作 具体的项目实施流程如下图所示：
各镇镇政府 农民 签订土地流转合同 乡镇农管中心 自查面积并公示 上报数据 闵行区林业站 闵行区绿化和市容管理局 抽样检查、信息反馈 数据上报、资金拨付申请 审核批准 配置镇级资金 村民委员会 按相关规定公示后支付给村民并要求签收 报送财政局
注1：各镇和区林业站对生态公益林面积的核查及抽查均按照《上海市森林管理规定》 （2009 年 9 月 21 日上海市人民政府令第 17 号文）中，关于公益林控制线、公益林建设、公益林规划控制的相关规定执行，采用 GPS 设备，对照森林资源图进行。
注 2：农民流转土地作为生态公益林用后，在流转合同有效期内，不可擅自更改土地用途，由各镇委托林业公司对生态公益林进行规划、苗木种植、养护等工作，农民无需负责具体事项。
本年度各乡镇上报的公益林土地面积和核查情况如下表所示：
乡镇
）
面积（亩）
核查情况（各镇抽查 30%）
）
变动情况
吴泾 466.62 已完成
梅陇 644.6 已完成
华漕 630.68 已完成 较上年增加25.9亩 马桥 208.39 已完成
颛桥 70 完成于 2015 年 9 月 较上年减少 37 亩 浦江 2492.74 已完成
合计
4513.03
2 2 、制度、措施的管理
（1）管理考核制度 为保障项目顺利实施，圆满完成，闵行区林业站对项目管理及考核制度的确定包括遵循上级文件精神和制定部门规章两类，遵循的上级文件涵盖了《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》、《上海市森林管理规定》、《加快发展闵行现代都市农业政策意见》等；制定的部门规章包括《关于加强公益林土地流转补贴使用与监督管理的实施意见》、《闵行区林业网格化巡查管理办法》等。
（2）财务管理制度 预算单位的主要职责中与资金相关的有资金拨付申请、资金使用情况跟踪等工作。具有较为健全的财务管理制度《闵行区绿化和市容
管理局财政资金申请、财务报销制度（试行）》其中包括付款审批制度、资金专账管理制度、专款专用制度、专项资金管理制度等。
（四）项目预算安排和预算执行情况
（1 1 ）经费来源
2015 年闵行区绿化和市容管理局（林业站）生态公益林土地流转项目计划对全区六个乡镇（马桥、浦江、华漕、吴泾、梅陇、颛桥）的生态公益林进行补贴，评价所涉的资金全部为区级资金（项目中另有镇级配套资金，不在本次评价范围内）。
近三年项目预算安排和执行情况如下表所示：
（2 2 ）5 2015 年度经费预算及拨付
2015 年闵行区绿化和市容管理局（林业站）生态公益林土地流转项目计划对4724亩生态公益林（此数量基于2014年补贴的4524.13亩生态公益林用地预估）按照 1400 元/亩的标准进行补贴，区级预算金额为 330.68 万元，占项目总预算的 50%（另有镇级配套资金 330.68万元，各镇以其实际应补亩数，按文件要求，与区级资金按 50%：50%的比例分摊，即区镇两级各补 700 元/亩），预算到位率为 100%。截止至 2015 年 8 月 31 日，按照既定的项目实施计划，资金尚未执行。
项目资金拨付流程：
各镇农管中心将公示确认后的数据盖章后上报至区林业站，区林业站将数据汇总后进行复核并对上报的公益林地进行实地抽样检查，核查无误后交由经办人及相关领导会签并报送至闵行区财政局申请资金拨付，经财政局相关领导审批会签后，款项按各镇经审后的面积明细拨付至各镇财政所，乡镇财政所根据农管中心提供的补贴明细， 2013 3 年
4 2014 年
5 2015 年
预算安排
316.4 万元 323.40 万元 330.68 万元 预算执行
305.91 万元 316.69 万元 0 万元 （截止至2015年8月31日）
按 1:1 的比例配置资金（镇级资金不在本次评价范围内），拨付至相关村委会。
项目是财政需复核项目，额度申请和资金拨付时需经区财政管理科复核，额度申请和资金拨付流程图如下：
额度申请流程图：
资金拨付流程图：
注:2015 年款项尚未支付，额度申请及资金拨付流程图根据以前项目实施部门申请 计划财政科审核 区财政局管理科审核 确定额度 林业站 支付申请 (绿容局)计划财政科审核 区财政管理科审核 项目实施部门财务、分管、主管领导审核签字 林业站授权支付 补贴乡镇财政所
年度的拨付流程梳理得到。
二、项目完成情况及偏差分析
根据绩效评价目标管理要求，在绩效跟踪自评初期已制定了项目绩效目标和绩效指标，并确立了本次跟踪选择的绩效指标和目标值，各实施单位根据年度计划实施工作，至 2015 年 8 月 31 日所有工作已按计划全部落实，执行情况良好。明细如下：
指标名称
年度目标
阶段目标值
标准依据
数据来源
跟踪选择
A 投入
项目立项 100% 同左 政策要求 林业站 √ 资金落实 100% 同左 部门规定 林业站 √ B 过程
预算资金执行率 100% 0% 部门规定 林业站 √ 财务制度建立与执行 100% 同左 部门规定 林业站 √ 管理考核制度健全性 100% 同左 部门规定 林业站 √ 项目管理制度执行率 100% 同左 部门规定 林业站 √ 项目考核制度执行率 100% 同左 部门规定 林业站 √ 实施计划合理性 100% 同左 部门规定 林业站 √ C 产出
项目总体完成率 100% 同左 项目文件 林业站 √ 会议推进 100% 同左 项目文件 林业站 √ 汇总数据 100% 同左 项目文件 林业站 √ 抽样复核 100% 同左 项目文件 林业站 √ 数据上报 100% 同左 项目文件 林业站 √ 资金拨付 100% 0% 项目文件 林业站 √ 项目是时效性 100% 同左 项目文件 林业站 √ 公益林总量保有率 98% 同左 项目文件 林业站 √ 农民收益保障有效性 90% 0% 项目文件 林业站 √ （一）投入类指标完成情况及偏差分析
投入类指标共设置了 2 个二级指标，各指标完成情况如下：
指标类型
指标名称
指标细化
完成情况
好
较好
一般
差
A 投入 A1 项目立项 A11 项目立项必要性 √
A2 资金落实 A21 预算到位率 √
分析说明：
1、A11 项目立项必要性 闵行区从 2005 年开始实施生态补偿政策，公益林土地流转补贴是是生态补偿政策的重要内容之一，同时也是我国的一项基本国策，对社会生态、农民增收和农业增效有着深远意义。《闵行区人民政府关于印发加快发展闵行现代都市农业政策意见的通知》（闵府发[2014]1 号）中指出，“鼓励农民土地流转，按照依法、自愿、有偿的原则委托村集体统一流转土地承包经营权，对于土地用于一般公益林建设的，给予农民每亩每年 1400 元土地流转补贴，区、镇各承担50%”，故本指标评为“好”。
2、A21 预算到位率 项目预算为 330.68 万元，全部为区级资金，由闵行区林业站于2014 年编制，用于对辖区内 4724 亩生态公益林按照 1400 元/亩的标准（区、镇各承担 50%，即 700 元/亩，镇级资金不纳入本次评价范围）进行流转补贴，预算于 2015 年获得批复，到位率达 100%。故本指标评为“好”。
（二）
过程类 指标完成情况及偏差分析
投入类指标共设置了 6 个二级指标，各指标完成情况如下：
分析说明：
1、B11 管理考核制度健全性 为保障项目顺利实施，圆满完成，闵行区林业站对项目管理及考核制度的确定包括遵循上级文件精神和制定部门规章两类，遵循的上级文件包括《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》、《上海市森林管理规定》、《加快发展闵行现代都市农业政策意见》等；制定的部门规章包括《关于加强公益林土地流转补贴使用与监督管理的实施意见》、《闵行区林业网格化巡查管理办法》等。故本指标评为“好”。
2、B12 项目管理制度执行性 闵行区林业站在项目中的主要管理职责是数据汇总、数据复核、抽样检查、信息反馈、数据上报、资金拨付申请等。根据既定的项目专项管理制度《关于加强公益林土地流转补贴使用与监督管理的实施意见》，现阶段的各项工作均有序开展。故本指标评为“好”。
3、B13 项目考核制度执行性 指标类型
指标名称
指标细化
完成情况
好
较好
一般
差
B1 项目管理 B11 管理考核制度健全性 √
B12 项目管理制度执行性 √
B13 项目考核制度执行性 √
B14 实施计划合理性
√
B2 财务管理 B21 财务管理制度健全性 √
B22 资金使用合规性 √
B23 预算执行率
√
闵行区林业站在项目中的主要考核职责是资金使用情况跟踪，根据工作的实际需要，林业站对项目资金从区财政到镇财政再到村委会的整个拨付过程列示了明确的流程和安排，供相关人员作为参考和监督具体依据。故本指标评为“好”。
4、B14 实施计划合理性 项目实施计划沿用了以前年度的相应文件，计划安排中的时间节点与现阶段工作的实际操作及近年来政府对农民受益保障情况（包括资金落实、及时拨付等内容）不断提高的要求均有一定程度的不匹配，影响了项目的整体时效。目前林业站已开展对实施计划的协商和修改，故本指标评为“一般”。
工作内容 原计划安排 计划调整 召开全区绿化林业大会 开展日期 完成日期 开展日期 完成日期 2014 年12月 2014 年 12 月 2014 年 12 月 2014 年 12 月 汇总各镇上报公益林面积 2015 年 2 月 2015 年 4 月 2015 年 1 月 2015 年 3 月 抽样核查 2015 年 4 月 2015 年 5 月 2015 年 3 月
2015 年 4 月 反馈确认及资料上报 2015 年 6 月 2015 年 7 月 2015 年 4 月 2015 年 6 月 资金拨付 2015 年 8-9月 2015 年 8-9月 2015 年 7 月 2015 年 8 月
5、B21 财务管理制度健全性 为最大程度保障财政资金的使用效率和安全性，闵行区林业站在本项目中遵循的财务管理制度包括《闵行区绿化和市容管理局财政资金申请、财务报销制度（试行）》、《关于加强公益林土地流转补贴使用与监督管理的实施意见》等，内容涵盖了付款审批制度、资金专账管理制度、专款专用制度、专项资金管理制度，故本指标评为“好”。
6、B22 资金使用合规性 截止至 2015 年 8 月 31 日，预算资金尚未执行。查阅预算单位制定的财务管理制度，认为制度建设较为健全，可以保障财政资金使用的合规性，故本指标评为“好”。
7、B23 预算执行率 “2015 年闵行区林业站生态公益林土地流转”属补贴类项目，项目涉及的前期工作较多，包括基础统计、数据复核、抽样检查、信息反馈等，且林地面积统计专业性强，耗时久，补贴需待前期工作完成，数据准确无误后统一拨付，通常于 9-10 月集中支付，截止至 2015年 8 月 31 日，工作尚在“抽样检查”阶段，预算执行率为 0，项目虽具年末集中支付的特点和实际操作中各种客观的影响因素，如工作量及人员配置等，但评价中发现预算执行（及时）率的低的主要原因在于实施计划缺乏衔接性和紧凑性，应根据历年工作经验调整计划，对部分工作量较大、耗时较久的工作内容进行提前安排和开展。
（三）
产出类指标完成情况及偏差分析
投入类指标共设置了 4 个二级指标，各指标完成情况如下：
指标类型
指标名称
目标值
完成情况（% % ）
目标全部完成可能性
C 产出 C1 项目总体完成率：
80% 59.67% 能够完成 C2 项目时效性 100% 70% 调整后可完成 C3 公益林总量保有率 98% 99.75% 已完成 C4 农民收益保障有效性 90% 0% 能够完成 分析说明：
1、C1 项目总体完成率 项目阶段工作及总体完成率如下表所示：
工作内容 权重 开展目的 计划工作量%(截止2015 年 8 月 31 日) 已 完 工 作量% 会议推进 20% 明确年度林业管理目标 100% 100% 汇总数据 20% 明确各镇公益林实际面积 100% 100% 抽样复核 20% 进一步确定公益林面积 100% 98.44% 反馈上报 20% 确保公益林面积准确性并资金申请拨付 100% 0% 资金拨付 20% 保证补贴资金安全、有序拨付到位 0% 0% 实际完成率=(已完工作量/总体工作量)；目标值为 80%
=（100%+100%+98.44%）/（100%*5）
59.67% 项目完成率=(已完工作量/计划工作量)；目标值为%100
=（100%+100%+98.44%）/（100%*4）
74.61% 截止至 2015 年 8 月 31 日，已完成的工作内容为会议推进和数据
汇总，经汇总和复核，各镇上报的生态公益林面积总量为 4513.03 亩，按照 30%的抽查比例，应抽样复核的林地亩数为 1354 亩，已复核亩数为 1332.909 亩，抽样复核完成率为 98.44%。故项目总体完成率为59.67%。
2、C2 项目时效性 项目时效目标完成情况及计算方法如下表所示：
工作内容 计划安排 实际情况 完成情况 得分 召开林业大会 2014 年 12 月 2014 年 12 月 按时完成 100% 汇总公益林面积 2015 年 4 月 2015 年 7 月 时效 有偏差 60% 抽样核查 2015 年 5 月 2015 年 9 月
时效 有偏差 60% 反馈确认及资料上报 2015 年 7 月 2015 年 9 月 时效 有偏差 60% 资金拨付 2015 年 8-9 月 2015 年 10 月 尚未开展 不计分 完成情况
得分
合计方式
按时完成 100% 各项工作根据时效目标的完成情况，分别计分，取平均数为最后得分 尚未开展 不计分 时效有偏差 60% 未完成 0%
时效目标完成率合计：
70% 3、C3 公益林总量保有率 2014 年闵行区受补生态公益林总量为 4524.13 亩，截止至 2015年 8 月 31 日，各镇生态公益林面积总量已经初步统计和复核，面积总量为 4513.03 亩，较往年略有下降，契合闵行区林业“总量稳定、动态平衡、稳重有升”的战略目标。总量保有率=2015 年公益林面积总量/2014 年公益林面积总量=99.75%。故本产出指标评为“已完成”。
4、C4 农民收益保障有效性 生态公益林土地流转费补贴是为保障农民的土地收益和经济来源，是农民增收的主要方式之一。闵行区公益林生态补偿政策的受历届区委区府的高度重视，起步较早，补贴标准在 10 年间从每亩 250元调整到 1000 元进而提高到 1400 元，目前 2015 年的公益林土地流转补贴虽未发放，农民收益保障有效性需待补贴发放后通过问卷调查的形式统计评分，综合项目背景和以前年度的实施情况，该指标评为“能够完成”。
三、对项目跟踪的结果判定
截止至 2015 年 8 月 31 日，闵行区绿化和市容管理局（林业站）生态公益林土地流转项目运行基本正常，存在的主要问题是预算在跟踪期内尚未执行，执行率为 0；项目前期工作因沿用了以前年度的实施计划，整体时效有偏差。
四、影响项目绩效目标完成的主要问题及对产出类指标完成情况的预测
项目存在的主要问是：预算执行及时性有待提高。截止至 2015年 8 月 31 日，项目预算尚未执行。项目涉及农民土地占用补偿等敏感社会问题，需要大量的前期工作保障财政资金使用的严谨性和公平性，而项目实施计划沿用了以前年度的相应文件，计划安排中的时间节点与现阶段工作的实际操作均有一定程度的不匹配，历年均采用年
末集中支付的方式实行预算，资金下达时间偏晚，不利于保障农民的利益。
五、建议和改进措施
项目现存的问题主要是由于实施计划沿用了以前年度的相关文件，该计划与项目当前的实际情况不匹配，致使预算执行及时性不足。经评估，林业站将从以下两个角度出发，完善、修正项目实施计划作为以后年度项目实施的参考：一是在保障财政资金使用严谨性的前提下，完善管理模式，加快各项工作流程；二是调整项目实施计划，对各环节的耗时做合理的预估，提前安排和开展部分工作量较大的事项，加强实施计划的衔接性和紧凑性，提高预算执行的及时性。