职业教育经费投入及其国际比较
教育经费投入总量仍然不足，投入结构不尽合理，投入水平低于普通教育。同时，我国职业教育投入占GDP的比重、生均经费、国家财政性教育经费投入占比等都远低于OECD国家的平均水平。基于此，未来应进一步加大职业教育经费投入力度、优化投入结构、完善投入机制、缩小与普通教育经费投入的差距，以此为职业教育的健康发展提供良好的物质基础。
关键词 职业教育；经费投入；规模；结构；国际比较
中图分类号 G719.21 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）28-0048-07
职业教育经费投入是指一个时期内投入职业教育领域的全部经费总额。职业教育经费投入是职业教育事业发展的物质基础，也是衡量一个国家职业教育重要性及其发展水平的基本指标。职业教育经费投入不仅关系到一个国家职业教育在教育结构中的地位和发展质量，从长远看，它对一个国家的产业发展以及整个经济社会发展都会产生深远影响。
一般而言，衡量一个国家职业教育的投入水平，至少要厘清三个关键维度，即规模、结构和发展。规模维度主要考察一定时期内职业教育经费投入的总量、占国内生产总值的比重以及生均经费水平。结构维度主要考察一定时期内职业教育经费投入的构成及经费在各领域、各地区的分配状况。发展维度主要考察一定时期内职业教育经费投入的相对水平。围绕国家经济社会的发展需要，解决好职业教育经费投入规模、结构与发展间的关系，对于促进职业教育健康发展和加快建设现代职业教育体系都具有十分重要的意义。
近年来，我国相继出台了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（2002）、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2005）以及全面建设现代职业教育体系等一系列旨在促进职业教育发展的政策措施，为加大职业教育经费投入提供了政策保障。基于此，本研究旨在通过考察2005～2011年我国职业教育经费投入及其变化趋势①，揭示一系列职业教育利好政策实施以来我国职业教育经费投入方面所取得的成绩和存在的问题。
一、职业教育经费投入的规模特征
（一）职业教育经费投入的总体规模
随着我国职业教育规模的不断扩大，职业教育经费投入也相应增加。2005年，我国职业教育经费投入为939.3亿元。2011年，经费投入达到历史峰值的2889.3亿元，是2005年的三倍多。2005～2011年，职业教育经费投入占教育经费总投入的比重平均为12.1%，经费投入环比增速平均为20.7%。在职业教育总体经费投入中，中等职业教育平均占57.3%，高等职业教育平均占42.7%。从经费投入环比增长速度来看，高等职业教育平均为22.7%，中等职业教育平均为19.4%，略低于高等职业教育的经费增长速度。
通过与普通高中教育和普通高等教育经费投入进行横向比较后发现，虽然职业教育经费投入增长明显，但也仅仅与普通高中教育相当，与高等教育还有较明显的差距，见图1。从2005～2011年各级教育经费投入在教育总经费中的平均占比来看，中等和高等职业教育平均分别占6.9%和5.2%，普通高中教育和普通高等教育平均分别占11.4%和25.3%。然而，从职业教育的发展规模看，2005～2011年，我国中等职业学校学生数量平均占高中教育阶段学生总数的45%，高职高专学生数量平均占高等教育阶段学生总数的44.5%。显然，几近占高中阶段教育和高等阶段教育半壁江山的职业教育，其经费投入与发展规模严重失调。以教育经费投入最高的2011年为例，当年中等职业教育经费投入为1638.5亿元，相当于同期普通高中教育经费投入的65.7%；当年高等职业教育经费投入为1250.8亿元，仅相当于同期普通高等教育经费投入的22.2%。
综上可知，职业教育经费投入虽然在总量方面持续增长，但与同层次普通教育相比，经费投入显然相对不足。特别是职业教育作为成本较高的一种教育类型，经费不足势必会影响其发展的速度、质量和水平。
（二）职业教育财政性教育经费占国内生产总值的比重
国家财政性教育经费是中央和地方各级政府及其所属企业、学校等投入各级教育的经费总额，其是全国教育经费的主要构成部分。统计显示，2005～2011年国家财政性教育经费占教育经费总投入的比重平均为70.5%。从这个意义上讲，各级教育获取财政性教育经费的多少，一定程度上体现出国家对该级教育的重视程度。在2005～2011年国家财政性教育经费投入构成中，中等和高等职业教育平均分别占3.2%和6.5%，普通高中教育和普通高等教育则分别占8.9%和17.2%。可见，职业教育的公益性属性亟需引起国家和社会的进一步重视。
同时，国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重是世界各国衡量其教育水平的基础指标之一。因此，考察各级职业教育国家财政性教育经费占国内生产总值的比重，可以较好地反映职业教育经费投入规模和结构的合理性。
早在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就提出“国家财政性教育经费支出占GDP比例要达到4%”。从提出到2012年实现这一目标的过程中，各级教育财政性教育经费占国内生产总值的比重都基本呈现稳步增长的趋势，见表1。2011年，中等和高等职业教育所占比重分别为0.27%和0.14%，较2005年分别提高了123%和60%。但从横向比较看，中等职业教育比普通高中教育低0.11个百分点，而高等职业教育更是比普通高等教育低0.57个百分点。2005～2011年，中等和高等职业教育国家财政性教育经费占国内生产总值的比重平均只有普通高中和普通高等教育的74.4%和17.5%，上述比例与职业教育发展规模之间形成了巨大反差。
这表明，国家对职业教育的总体重视程度还远远不够，全社会只有为职业教育提供与普通教育公平发展的机会，才能从根本上保证职业教育的发展质量和水平。因此，未来还应进一步增加中职和高职教育国家财政性教育经费投入的比重，这不仅对优化教育经费投入结构具有积极的意义，更重要的是，对普及高中阶段教育、推进高等教育大众化和实现职业教育公益性都将产生积极深远的影响。
（三）职业教育生均经费水平
1995年颁布的《中华人民共和国教育法》以法律的形式规定了教育经费的“三个增长”，即“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。生均公共财政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公用经费支出由此成为衡量各级教育投入增长情况的重要指标。
2005～2011年两项指标变化趋势表明，全国职业院校生均公共财政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公用经费支出总体呈现增长态势，见图2。其中，2011年全国中等职业学校和高职高专学校生均公共财政预算教育事业费支出各为6148元和7594元，分别是2005年的3.1倍和2.8倍，年均环比增速分别为16.8%和20.5%；生均公共财政预算公用经费支出各为2213元和3559元，分别是2005年的6.6倍和4.2倍，年均环比增速分别为28.4%和31%。
然而，通过对2005～2011年各项数据的横向比较后发现，各级职业学校生均经费依然普遍偏低。第一，就生均公共财政预算教育事业费支出来看，中等职业学校比普通高中学校平均仅高出330元，而高职高专学校比普通本科学校平均低4150元，且近年来差距还在不断扩大，见图3。如这一差距已经由2010年的5310元扩大到2011年的8891元。第二，生均公共财政预算公用经费支出也存在类似情况。统计表明，中等职业学校比普通高中学校平均仅高出256元，高职高专学校比普通本科学校平均低2384元。第三，从生均经费增长速度看，普通高中学校和普通本科学校生均公共财政预算教育事业费支出环比增速分别为19.3%和21.2%，生均公共财政预算公用经费支出环比增长速度分别为29.2%和27.9%。相比之下，中等职业学校生均经费增速低于普通高中学校，而高职高专学校仅略高于普通本科学校。
从发达国家的经验看，职业教育的生均培养成本要比普通教育高得多[2]。如在德国，双元制职业教育学生的年均成本是高职生和普通本科生的2倍左右[3]。而我国目前职教学生的生均经费水平却与此相距甚远。中职学生的生均经费仅与普通高中学生大致持平，高职学生的生均经费仅相当于普通本科学生的一半左右。
二、职业教育经费投入的结构特征
（一）职业教育经费来源构成
职业教育经费来源主要包括国家财政性教育经费、民办学校中举办者投入、社会捐赠、事业收入及其他教育经费五大类。2005～2011年数据表明，无论是中等职业教育还是高等职业教育，国家财政性教育经费和事业收入是其主要经费来源，两项合计占到职业教育总经费的九成多，且这种经费结构历年都没有发生实质性变化。在高等职业教育领域，这两类经费平均分别占其教育总经费的43.6%和47.8%；中等职业教育领域则分别为67.1%和27.8%，见表2。这表明，国家仍然是职业教育的投资主体。但从事业收入所占比例看，学生和家庭所承担的职业教育成本仍相对较高。其中，国家对中等职业教育的投入力度要明显大于对高等职业教育的投入，这也使得接受高等职业教育的家庭要比接受中等职业教育的家庭承担更多的教育成本。
同时，从职业教育经费来源构成变化来看，民办学校中举办者投入和社会捐赠均呈持续下降趋势。其中，高等职业教育民办学校中举办者投入占比由2005年的16.3%下降到2011年的1.1%，中等职业教育这一比例则由2005年的5.2%下降到2011年的0.8%；中等和高等职业教育社会捐赠占比分别由2005年的0.34%下降到2011年的0.21%和0.15%。职业教育经费投入结构上的微观变化虽然不会对我国现行职业教育经费投入结构产生实质性影响，但也从一个侧面表明未来要形成职业教育多元投入体系仍然任重道远。要突出职业教育的公益性特性，就必须降低家庭分担职业教育成本的比重，而要实现这一目标，除进一步加大国家投入外，还必须吸引和利用社会资本分摊一部分职业教育成本，这也是全社会一直思考的重要问题。
此外，对2005～2011年全国教育经费来源构成的横向比较表明，在国家财政性教育经费投入方面，中等职业教育占比最高，平均为67.1%。其次是普通高中教育为62.8%，普通高等教育和高等职业教育分别为50.6%和43.6%；在事业收入方面，高等职业教育占比最高，平均为47.8%。其次是普通高等教育为40%，普通高中教育和中等职业教育分别为32.4%和27.8%；在民办学校中举办者投入和社会捐赠方面，各类教育之间没有显著差异。这说明，在高中阶段以上各级教育中，近年来国家对中等职业教育的资助力度最大，学生负担最小；而国家对高等职业教育的资助力度还有待进一步提高，高职学生的负担还需进一步减轻，从而促进中职、高职教育的协调发展和现代职业教育体系的建设。
（二）职业教育经费投入的地区结构
在职业教育经费收入构成中，地方政府投入占了相当大的比重。同时，从各地对职业教育的投入来看，经费投入地区不平衡问题还比较突出。为了较客观地揭示我国职业教育经费投入的地区结构特征，本文选取2005～2011年31个省份（自治区、直辖市）中等和高等职业教育经费收入数据，采用SPSS分层聚类的Q型聚类方法对我国职业教育经费投入的地区结构特征进行了分析。个案距离采用平方欧氏距离，聚类方法采用平均组间链锁方法。考虑到不同地区间经费投入存在较大差别，因此对数据变量采取Z得分值标准化的方法进行标准化。
为个案x的样本均值，s 为样本标准差。
首先，对2005～2011年我国31个省份中等和高等职业教育经费收入数据进行聚类分析。根据类成员聚类表，按照地区职业教育经费收入总体水平，可以分为三种基本类型地区：高投入地区、中等投入地区和低投入地区。其中，高投入地区省份又可分为三个方阵。第一和第二方阵中各包括2个省份，第三方阵包括5个省份。中等投入地区省份构成第四方阵，低投入地区构成第五方阵。聚类结果及依此划分的职业教育经费投入地区方阵见表3。
表4数据显示，职业教育经费投入地区差异比较明显。2005～2011年间，高投入地区省份每年平均投入职业教育经费总额为112亿元，中等投入地区省份年均为45.3亿元，而低投入地区省份年均仅为8.5亿元。累计投入最多的省份为广东省，年均投入182.9亿元。投入最少的是西藏，年均投入为2.9亿元。可见，职业教育总体投入的地区不平衡现象比较突出，这与一个地区职业教育的发展规模、经济社会发展水平以及相关教育政策等因素有着密切关系。
事实上，各地的职业教育经费投入与其发展规模有着直接关系。在剔除职业教育发展规模因素的影响后，考察地区间生均经费的差异，可以较真实地反映该地区职业教育的发展质量和水平。为进一步揭示职业教育生均经费投入的地区结构特征，选择2005～2011年间31个省份的生均教育经费作为基本指标进行聚类分析，聚类结果及依此划分的职业教育生均经费投入地区方阵见表4。对各省份职业教育生均公共财政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公用经费支出样本的分析表明，剔除职业教育发展规模因素后，地区结构特征有了较大变化。其中，Ⅰ类地区中北京和上海的生均经费投入最高。2005～2011年，两地生均公共财政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公共经费支出年均分别为10636元和4340元；Ⅱ类地区年均分别为5387元和1597元；而生均经费投入相对较低的Ⅲ类地区年均仅为3228元和845元。Ⅲ类地区主要以中部和西部省份为主，尤其是中部六省全部位于Ⅲ类地区方阵中，这一现象应当引起足够重视。
三、职业教育经费投入的国际比较
通过与OECD和欧盟主要国家职业教育经费投入进行对比后发现，我国职业教育经费投入还存在以下几个方面的差距。
（一）职业教育经费总体投入
数据表明，OECD国家在2000～2010年间教育经费投入速度要快于GDP的增长速度。各阶段教育经费投入占教育总投入的比重方面，学前教育投入占1/10，属于义务教育阶段的初等和中等教育投入占2/3，高等教育投入占1/4。各阶段教育投入占GDP的比重方面，2005～2010年的数据表明，OECD和欧盟主要国家教育投入占GDP的比重总体呈现上升的趋势。2010年各国教育投入占GDP的比重相对最高，其中OECD国家平均占比达到6.3%，较2005年提升了0.5个百分点。同时，半数OECD国家都超过了6%；欧盟主要国家平均占比达到5.9%，较2005年增长了0.4个百分点；G20集团有7个国家超过了7%[4]。从2005～2010年OECD国家各阶段教育投入占GDP的平均比重来看，学前教育占0.5%，小学和初中教育占2.5%，高中阶段教育占1.2%，中学后职业教育培训占0.1%，高等职业教育占0.2%，普通高等教育占1.3%，见图4。总体上看，OECD国家职业教育经费投入占GDP的比重平均约为1%。
与OECD国家相比，2005～2011年我国职业教育总投入占GDP的比重平均约0.6%。其中，高等和中等职业教育经费投入占GDP的比重分别为0.26%和0.34%。与OECD国家相比，我国高等职业教育经费投入占GDP的比重高于其平均水平，而中等职业教育经费投入与OECD国家还有较大差距，仅相当于其平均水平的不到一半。究其原因，这与我国教育投入占GDP比重总体较低有关。但从另一方面也说明，我国在逐步提高教育投入的同时，应重视提高各级职业教育特别是中等职业教育的投入，未来力争使职业教育经费投入占GDP的比重达到1%。
（二）职业教育生均经费
考察2008～2010年OECD和欧盟主要国家的数据后发现，在中等教育阶段，OECD国家职业教育和普通教育的生均经费平均每年分别为9131美元和8197美元，而欧盟国家这一数值分别为9542美元和8600美元，见图5。OECD国家和欧盟国家中等职业教育生均经费比普通教育分别高出934美元和941美元。这表明，在中等教育阶段，发达国家投入职业教育的生均经费要普遍高于普通教育。在中学后职业教育培训领域，OECD国家和欧盟国家的生均经费年均分别为4717美元和5920美元。在高等教育阶段，高等职业教育的生均经费要略低于普通高等教育。通过研究OECD和G20集团中的20个国家的数据发现，2008～2010年间，普通高等教育的生均经费年均为13039美元，而高等职业教育的生均经费年均为7598美元，约为普通高等教育生均经费的58.3%。
从同期我国中等和高等职业教育的生均经费看，2008～2011年，我国中等职业教育的生均经费年均为9028元，比普通高中教育高出649元。高等职业教育的生均经费年均为13480元，为普通高等教育的55.4%。上述数据表明，从绝对量上看，尽管我国职业教育的生均投入与发达国家相比还存在较大差距，但从一国职业教育整体生均投入结构来看，基本上与OECD国家的生均经费结构是一致的。综合来看，职业教育生均经费在世界范围内普遍呈现一个共同特点，即在中等教育阶段，职业教育的生均投入要略高于普通教育。而在高等教育阶段，职业教育的生均投入仅为普通教育的不到60%，这可能与高等职业教育学制短以及各国注重对高等教育领域R&D投入存在内在的关联性。
（三）职业教育经费来源
从OECD国家教育经费来源构成看，公共经费在所有国家都是教育经费的主要来源。2005～2010年，OECD国家教育经费有84%来自公共经费，16%来自家庭、企业等非公共领域。在欧盟主要国家这一比重平均为89.6%和10.4%，见图6。可见，发挥国家在各级教育领域投资的主体地位，是各国教育发展应遵循的共同规律。相比之下，2005～2011年，我国中等和高等职业教育来自非公共领域的经费比例平均分别为32.9%和56.4%。与OECD和欧盟国家同一阶段教育相比，我国未来还应进一步增加职业教育国家财政性经费的投入，以突出国家在职业教育经费投入中的主体地位，进一步凸显职业教育的公益性特性。
四、结论与建议
第一，虽然我国中等和高等职业教育总体投入持续增长，但与普通高中教育和普通高等教育相比还存在较大差距，主要表现为三个“偏低”：职业教育经费投入占教育经费总额的比重偏低，职业教育国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重偏低，职业教育生均教育经费偏低。基于此，未来还应进一步加大职业教育的经费投入，不断提高职业教育领域国家财政性教育经费支出的比重，切实保障职教学生的生均经费水平，使职业教育经费投入与职业教育发展规模相吻合。保证职业教育人才培养的质量和水平。
第二，我国职业教育投入结构还不尽合理，职业教育的公益性特性还没有得到充分体现。为此，应进一步拓宽职业教育经费筹措渠道。一是要进一步加强国家在职业教育经费投入方面的主体地位，尤其要加大对中等职业教育的投入力度，充分发挥中等职业教育在普及高中阶段教育方面的重要作用。二是要减轻家庭在分摊职业教育成本方面的负担。要科学计算职业教育的生均培养成本，大力减轻中职学生的家庭教育负担，逐步调低高职学生的学费标准。三是扩大企业等社会机构对职业教育投资的力度，特别是扩大高等职业教育非公共领域经费来源渠道，从根本上推进以政府投入为主、多渠道筹措教育经费的多元投入体系的发展。
第三，从教育投资主体来看，各国公共教育经费主要由中央和地方政府承担。我国2005～2011年财政性教育经费中平均仅9.4%来自中央一级，而OECD国家2008～2010年来自中央政府的公共经费平均占51.7%，欧盟主要国家这一比例平均为55.3%。从这个意义上讲，优化中央和地方政府的投入结构，充分发挥中央政府在教育投入方面的引领作用，对于解决教育投入的地区不平衡问题具有积极意义。与此同时，针对职业教育经费投入落后于普通教育以及地区投入不平衡等问题，应考虑建立根据经济社会发展水平依法增加职业教育生均经费投入的机制，并进一步加强对中西部地区职业教育的经费投入力度，对经济相对落后和地方财政相对困难的地区，应以专项拨款等方式给予政策倾斜。
第四，要从国际视野正视我国职业教育的投入问题。要清楚地认识到，我国与发达国家职业教育经费投入相比还存在较大差距。因此，要借鉴发达国家的相关经验，完善我国职业教育经费投入机制。如，我国在普通教育和职业教育领域的投入结构是比较趋同的，但实行双元制教育国家的职业教育投入体系则有所不同。又如，在德国的职业教育投入体系中，企业、非营利机构和家庭在职业教育领域中的投入力度要大于普通教育，而国家对普通教育的投入则大于职业教育。德国职业教育领域的这种多元投入体系，无疑对改善我国职业教育经费投入结构有一定的借鉴意义。
参 考 文 献
[1]李兴洲.我国高等职业教育投入探析[J].教育研究，2012（2）：49-51.
[2]Tsang， M. C. The Cost of Vocational Training[J]. International Journal of Manpower，1997， 18（1/2）：63-89.
[3]Hoeckel， Kathrin. Costs and Benefits in Vocational Education and Training[R]. Paris： EDU/EDPC/CERI，2008（3）：6.
[4]OECD. Education at a Glance 2013： OECD Indicators[M]. Paris： OECD Publishing， 2013：184.