信访体制在中国宪法框架中的合理定位

摘要：在我国宪法框架下，信访属于辅助政制的范畴，在历史上它是我国核心政制效能严重不足时应运而生的代偿性体制。因复杂的社会经济原因，信访体制一度在我国宪法框架中居于主导地位，后随着核心政制效能的逐渐恢复，其正义推进功能有所收缩。当信访体制发挥对核心政制的补充效用时，两者会相得益彰，若处置不当则难免造成两者间发生“零和博弈”。过度强调信访体制的作用，试图让它承担明显属于核心政制的功能，从中长期的观点看可能失大于得。我国宪法框架现在和未来的走向，应该是核心政制和辅助政制依宪法精神和法治原则各自回归其本位。从根本上说，消解信访困扰的根本出路，在于通过改革提升核心政制的正义推进效能。有必要改革现行信访处置机制，改革的方向应该是消除信访体制运行造成核心政制地位、权威和效能减损的现象和倾向。

关键词：信访体制；核心政制；宪法框架；宪法；法治；改革

中图分类号：DF2　文献标识码：A

信访体制指公民信访(包括上访)及公共机构受访并做出相应处置的一套程式化的安排，它在当今我国的社会生活中具有特殊的重要性。但正如有学者指出的，“信访的特殊重要性与对它的学术研究是很不相称的。”在建设法治国家的背景下，尽管最新统计显示，至2009年止，信访总量连续5年有所下降，但如何恰当地看待过去和现在的信访及其相关受访活动，如何在宪法精神和法治原则下合理处置信访体制与核心政制的关系，怎样消解或缓解信访困扰，信访处置机制该怎样改革等等，仍然是我国社会应该形成基本共识的重要问题。要同答好这些问题，我们必须对信访在中同宪法框架中相对于核心政制的位置，做出合理的定位。本文试以学术界迄今为止已经产生的相关研究成果为基础，对这个问题做些探讨。本文的展开，是以将我同宪法框架所容纳的全部政治法律制度相对区分为核心政制与它的辅助政制两个部分为学理基础的。

一、信访体制在我国宪法框架中应处的位置

要对信访体制在我同宪法框架中的确切位置做合理、准确的把握，是一件十分困难的事情，因为，我同的宪法框架是动念的，且基于宪法和法律文本的体系与实际的情形也小尽相同。小过，从方法上看，我们还是应该先把握住我国的宪法框架，确定信访体制本来应该立处的位置，然后再以此为参照点对信访体制在现阶段的实际位置和未来应然的发展方向做出评估。

从结构、功能等要素着眼，我们不妨将我国宪法框架下的政治法律制度相对区分为核心政制和辅助政制两个部分。其中，核心政制指的是以人民代表大会制度为根本的那部分政治法律制度。在我国，核心政制包括宪法确认的掌握和运用公民基本权利、国家权力(在我国宪法中具体表现为职权和权限)的各项原则，宪法保障的公民基本权利，宪法设立的国家机构及其组织、职权与工作程序等等。与公民生活息息相关的各项宪法原则、基本权利保障体系、人大体制、行政体制和司法体制，都是我同核心政制的基本组成部分。本文所说的辅助政制，是相对于核心政制而言的，指的是那些总体上说来处于宪法框架之中，但相对而言处于人民代表大会制度之外的那部分政治制度。其基本特征是：要么宪法原则上确认了该项制度，如宪法序言确认“将长期存在和发展”的“多党合作和政治协商制度”，但宪法和法律都没有直接确认有关行为主体享有权利或赋予有关行为主体以权力(表现为职权、权限)；要么公民基于某项基本权利和同家基于相应的职责经过长期互动已经形成了某种制度性安排，但宪法和严格意义上的法律并没有直接予以记载和确认，如信访体制。这种体制的宪法渊源是我同《宪法》第41条。我国有多种辅助政制，其中地位最高的是政治协商制度，信访体制的地位或许仅次于政治协商制度，因而它也是我国辅助政制的一个重要组成部分。

核心政制与辅助政制的共性，在于两者都处在一围的宪法框架之中，而两者的差别，则主要表现在以下方面：(1)核心政制有完备、直接的宪法和法律依据，辅助政制只有问接、不完备或不具体的宪法或法律依据；(2)核心政制有宪法和法律规定的权利或权力为其相应行为主体的活动内容，而对于辅助体制，宪法和法律都尚未确认其行为主体享有任何权利或执掌任何权力。所以，核心政制与辅助政制的区分标准，并非看它们是否与法无涉，而是要从其法律根据是否充分、其活动是否具备宪定或法定的权利或权力等标准来判断。

诚然，我国的辅助政制，不论是政治协商制度还是信访体制，都是有一些不同位阶的法规范性文件做依据的，但这些依据尚不足以使它们具有核心政制的性质。关于政制协商制度，我国《宪法》在其序言中确认：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”据此我们可以说，多党合作和政治协商制度是宪法规定的政治制度，但由于宪法、法律既没有赋予各级政治协商会议以同家机关的地位，也末授予政治协商会议执掌和行使任何同家权力，所以，政制协商制度不属于我同核心政制的范围，只是其辅助政制的重要组成部分。至于信访体制，宪法并没有提及“信访”二字，人们只能从《宪法》第41条的有关规定中概括和引申出“信访”的含义。《宪法》第41条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何同家机关和同家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”我们由此可以看出，从公民方面看，宪法的相关规定并没有直接肯定和规范信访或上访活动，因而至多只是暗含公民有通过信访或上访的方式行使相关基本权利的空间。从同家的角度看，宪法的相关规定也没有直接肯定信访行为，且宪法、法律都没有直接对受访的组织与活动加以确认和规范，当然也就无所谓宪法和法律授予信访机构以职权的问题。在这些方面，现行《宪法》是如此处置的，1954年《宪法》、1975年《宪法》和1978年《宪法》及依据它们制定的法律也都是如此处置的。

当然，早已有用于规范公民信访和相关国家机关受访活动的行政法规，即国务院制定的《信访条例》，还有不少省、自治区和直辖市颁布的地方性法规，但这些规范性文件毕竟只是法律的下位规范，不是宪法确认的严格意义上的法律，因而它们的存在只能表明公民信访和公共机关处置受访的活动有一些较低位阶的法规范性文件做支撑，不能证明它是我国核心政制的组成部分。

根据上述情况和现行《宪法》第5条确立的“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的原则，我们对信访体制可获得如下几点认识：

(一)在我国宪法框架中，相对于核心政制而言，信访体制只能算作我国核心政制之辅助政制的一部分。因此，核心政制与辅助政制问应该主辅分明，信访体制的存在和发展应该服从、服务于核心政制存在和发展的需要。

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