【课程讲稿】法治构建：新时代推进党内法规制度建设逻辑遵循

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　【课程讲稿】法治构建：新时代推进党内法规制度建设的逻辑遵循

　中国共产党作为具有百年历史底蕴的世界大党，从《中国共产党第一个纲领》到以“1+4”为整体框架的党内法规体系，其在长期的自我革命实践中积累了管党治党的有益经验，掌握了执政党现代化转型的治理密钥。在庆祝中国共产党成立 100 周年大会上，习近平总书记指出，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”[1]。这是党的十八大以来不断深化党的制度改革的重要成果，是 100 年来中国共产党持续努力建章立制的重要体现，意味着党内法规制度建设已经步入了常态化发展的新阶段。在中国特色社会主义法治的宏阔视野下，依法治国与依规治党如同车之两轮，有力推动着中国的现代化进程，客观上要求将依规治党提升至党内治理现代化的高度加以认知。“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，法度必求完备”，这是党长期以来推进建章立制、深化制度改革的基本经验，也是持续推动党内法规制度取得高质量发展的逻辑遵循。新时代加强党内法规制度建设，要求实现党规逻辑周延与自洽，在体系化安排下加强党规国法的双施

　双守，发挥好党内法规制度优势，为更好地提升治理效能提供重要的法治保障。

　一、逻辑前提：依法治国与依规治党相统一 统筹推进依法治国和依规治党，是新时代加强党内法规制度建设的战略基点。推进党内法规制度建设，既要科学把握和注重发挥依法治国和依规治党的互补作用，更要严格贯彻纪严于法、纪在法前的从严治党要求，以达到党的主张与国家意志的统一协调、国家治理与法治建设的良性互动。

　（一）党内法规与国家法律的衔接协调 2019 年，党的十九届四中全会提出要推进法治中国建设，强调要“加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系”[2]，这从一体化建设的角度深刻揭示了依法治国与依规治党的互通性。依法治国是我国治国安邦的基本方略。进入新时代，在“四个全面”的战略布局下，全面依法治国成为社会主义法治的新要求，承接全面从严治党的重要部署，法治的调整空间也在不断扩大。在这种法治现实下，依法治国和依规治党的互通性在于党内法规与国家法律之间的衔接与协调。所谓衔接，是指将两个

　运行体系相连属，及至法治层面，意味着党内法规在内容设计与规范上要与国家法律相靠拢，并合理对接，在整体上塑造出法治建设的整体性指认，真正做到“于法周延”。这样，法治首先在“法”的层面上保障了内容的完整性，为后续的环节推进设定了首要前提。具体到“治”的阶段，则是聚焦于动态的实际考量，要求在制度执行上助推制度的效力转化。协调与衔接相比，更能凸显党规国法在主体上的双向式互动关系。从规范和调整的范围来看，国家法律明显辐射范围更加广泛，凡国之领土，无法不涉及之地。就此来看，法的重要性可见一斑。党内法规与国家法律各成体系，并融会贯通于整个法治建设总布局。但是，党内法规的特殊性在于它的调整对象更具针对性，特殊的规范群体使党内法规要在国家法律统摄的范围下作出更加精准、细致乃至严格的规定，强化党内治理这一场域下的实际效力。简言之，党内法规要在不越位错位的前提下与国家法律互相耦合，在法治高度上处理好共性与个性的辩证关系，通过诉诸具体的工作机制和运行程序形成党内法规、国家法律共襄法治的驱动力，推动依法治国、依规治党在法治环境构建中进行全方位的统筹、调试与优化。

　（二）法治思维与政治思维的融汇共生

　坚持党的领导和依法治国相统一是中国特色社会主义的内在要求及规定。自中华人民共和国成立，特别是改革开放以来，我国的立法修法工作取得了重大进展，仅 2020 年全国人大及其常委會就制定法律 8件、修改法律 9 件，在统筹现行法律的同时对下一年度的立法工作制订即时计划，推动了整体立法工作的稳定运行。而治国必先治党，截至 2021 年 7 月，全党现行有效党内法规达 3615 部，已经形成比较完善的党内法规体系，在党内党外皆已实现有规可循、有法可依。依法行事、依法治理已成为全党乃至全国人民的共识。尽管此前政治学、法学等相关领域的学者在对多维思维模式的研究中已涉及对法治思维的思考，但是其正式提出则见于 2010 年国务院出台的《关于加强法治政府建设的意见》，其明确指出要“提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”[3]。随后，习近平更是多次强调法治思维的重要性。随着 2011 年中国特色社会主义法律体系的形成，法治思维被提高至前所未有的高度。与此同时，也牵引出另一种重要的思维方式，即政治思维。无论是依法治国还是依规治党，都是在中国共产党的领导下统一部署和施行的，党是中国特色社会主义法治的倡导者和推动者，党的领导赋予了法治建设最根

　本的政治保证，离开了党的领导，社会主义法治将不复存在。

　如若将人的行为看作思维活动的外化表现，那么早在党的十五大提出“依法治国”这一基本方略时党就已经具备了运用法治思维解决问题的认知与能力，而在中国共产党成立并在全国执政时其就内化了坚持党的领导这一思维和立场，并在之后的“两个维护”中实现了思维与形式的统一。无论是依法治国还是依规治党都由中国共产党统一领导，在法治之下，而不是在法治之上，或是独立于法治之外。“法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。”[4]曾经，我们在面对“法大”还是“党大”的争论时，很难协调好法治思维与政治思维的相互关系，从而在法律不健全的情况下，“往往把领导人说的话当做‘法，不赞成领导人说的话就叫做‘违法，领导人的话改变了，‘法也就跟着改变”[5]。事实上，党的领导保障了依法治国和依规治党的有益成果和历史性成就，而法治则维护了党的权威、提高了党的全面领导能力。因此，我们既要维护党的权威，同时也要防止“以党代法”乱象的滋生，以法的程序将党的主张与国家意志统一起来，通过各级党组织活动和党员模范带头来调整社

　会秩序、规范社会行为，有序地推进法治建设的实际进程。

　二、逻辑内核：党的领导与党的建设相辅相成 党内法规因党而立、因党而兴，始终处于伴随党的发展不断自我完善的进行时状态。党内法规是中国共产党成立并走向全国执政的制度法宝，也是建党伊始由 50 多名党员组成的弱小的党发展为如今拥有 9500多万名党员的世界大党的成功密钥。党的领导与党的建设相辅相成，党内法规是深化党的建设制度改革下的重要产物，完善的党内法规制度体系是维护党的领导的制度保障。实践充分证明，全面从严治党的决策是完全正确的，是坚持党的领导、加强党的建设必须长期坚持的重要指导方针。

　（一）坚决维护党中央权威和党的集中统一领导 党的领导是社会主义法治的特色与优势。无论立规立法还是构建法治保障各环节，党的领导都贯穿其中，并以此来保证法治建设的根本方向。党内法规是中国共产党内化于心、外化于行的规范准则，是制度化、法治化的理想信念，从制定、执行到反馈，其整体效果和流程关系着党的肌体健康，影响党和国家事业发展全局。新时代，推进党内法规制度建设应立足“两个

　维护”，在持续推动和统筹“两个革命”的基础上起到管根本、把方向的重要作用。

　习近平指出：“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。”[6]48 扼要阐明了马克思主义政党体现其价值使命的逻辑依据。早在 19 世纪后半期，马克思恩格斯就同当时欧洲盛行的小资产阶级社会政治思潮即无政府主义展开了激烈斗争。无政府主义宣扬个人的绝对自由，反对一切国家包括无产阶级专政的国家，在当时所流行的社会思潮中一度占据了主流地位，严重影响了无产阶级政党的发展。因此，中国共产党早期组织成立之后，为了创造工人阶级政党的成立条件，其成员继续同黄凌霜、区声白等无政府主义者进行了论战，促进了马列主义在中国的传播及其與工人运动的结合，创造了在中国创建工人阶级先锋队的前提条件。正如马克思恩格斯所言：“巴黎公社遭到灭亡，就是由于缺乏集中和权威。”[7]中国共产党在长期的革命实践中深刻领会了马克思主义政党开展政治活动的重要准则，提炼出做好“两个维护”的宝贵经验。

　维护党中央权威和党的集中统一领导既要做到思想自觉，又要做到制度自觉。为此，党在不同历史时期强调要在全党形成共同意志，出台了一系列维护党

　的权威的制度规定。1938 年，党的六届六中全会不仅明确提出“党内法规”这一概念，还强调党的一切工作由中央集中领导，在“全党服从中央”的严明要求下，具有权威性的统一组织正式确立。在此期间，《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《中共中央关于增强党性的决定》等党内法规的制定有效地对党的领导进行了制度维护。之后，在社会主义革命和建设时期，受到“文化大革命”影响，党内法规制度建设虽一度停滞，但是维护党的权威和集中领导的任务却一以贯之。严重的挫折进一步说明了坚持党的统一领导的重要性。随着十二大党章在党内法规领域的拨乱反正，“文革”中瘫痪的党内法规制度建设也逐渐恢复。《关于党内政治生活的若干准则》从统揽全局的高度对党的领导作出了具体化、规范化的规定，是党在这一时期深化制度改革引领自身改革的重要体现。新时代，党内逐渐形成“5+1+1”的党建工作总布局，其中以“两个维护”为主要内容的党的政治建设被提高到领导党建总布局的统帅地位，制度建设深入贯彻于党的政治建设全过程。2019 年颁布的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出：“要以党章为根本依据，不断完善保障‘两个维护的制度机制。”[8]随着《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处

　分条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等党内法规的相继制定和颁布，一切偏离“两个维护”的错误言行得到了有效预防和纠正，有力维护了党的权威和集中统一领导。

　（二）构建覆盖党的领导和党的建设的党内法规制度 习近平提出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”[9]为此要切实加强党内法规制度体系建设，引导全党在违“规”必究的治理原则下主动检视自我，自觉修正错误，以不断激发党的领导和党的建设制度改革的决心和动力，构筑党内权威。

　新时代，党内法规制度建设已从应时之需转化为根本之要。党的领导法规是明确党的领导地位，规范实施对各项工作全面领导的制度规范。由于党的领导涉及党和国家建设的方方面面，这就要求其在制度设计上既有一体化安排，同时又在具体规定上留有空间、与时完善。在经济建设领域，坚持党对一切经济工作的领导，有序推进相关经济政策的贯彻和落实。2019年，《中国共产党农村工作条例》将党管农村工作进一步制度化，为切实解决好“三农”问题提供具体指导

　和制度保障。在政治建设领域，《中国共产党政法工作条例》深化了“加强和改善对国家政权机关的领导”的认识，推动各地区及部门政法工作的稳健开展。2020 年，《中国共产党统一战线工作条例》对新时代的统战工作作出了详细规定和安排，进一步提升了党领导下的统战工作科学化水平，有利于充分发挥统一战线在新时代的法宝优势。在文化建设领域，党中央坚持做好宣传工作占领文化建设高地，《中国共产党宣传工作条例》充分体现党对发挥宣传工作传统优势的重视和把握，以制度化的形式将党中央关于宣传领域的一切部署落到实处。在社会建设、生态文明建设、国防和军队建设等方面，党内法规均以覆盖完整的制度体系保障就党的领导形成普遍共识。

　党的自身建设法规，顾名思义是指统揽新时代党建总布局的法规制度。2016 年，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）指出：“党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起。”[10]以党的政治建设法规引领其他方面建设的党内法规制度，将开展严肃认真的党内政治生活作为全面从严治党的重要任务来抓。针对新形势下党内政治生活存在的突出问题，《准则》分别从12 个方面作出明确要求和规定，力求从高级领导干部

　层面出发率先垂范，为全党全社会做好示范引领。在此基础上，《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政机关办公用房管理办法》《中国共产党廉洁自律准则》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》围绕着党的建设各方面作出一揽子规定，有效地提升了全党在应对国内外风险考验，特别是在长期执政考验下的履责尽责能力和自我完善水平。截至 2021 年 7月 1 日，全党共有党的领导法规 772 部，党的自身建设法规 1319 部，从制度完善方面保障了党对各项工作的全方位领导，加强了对党的建设系统工程的优化和塑造。

　（三）以党内“立法法”引领和保障党内法规制度建设 2019 年最新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）、《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案规定》）被看作为党内“立法法”，其坚持稳慎、精细的原则，既增扩了一部分实体性、保障性规定，又在程序上加以完善，将依规治党的有益经验及时调整、提炼为制度规定，要求以上率下在各地区各部门中贯彻执行，确保党内法规在各环节严格把控。

　党内“立法法”，从源头上扭住了完善和规范党内法规制度建设的“总开关”，把握了党内法规制度提质增效的关...

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