河道管理条例实施调研汇报

《河道管理条例》实施后情况汇报

一、《河道管理条例》实施前后河道管理状况的对比

依法对河道进行管理是贯彻落实防治洪水、科学管理水资源的重要举措，对于发挥水资源的多种功能、保障经济社会可持续发展、构建人水和谐环境都具有十分重要的意义。

我局成立于1985年，负责江苏境内的沂河、沭河、新沂河、邳苍分洪道、中运河和骆马湖的管理工作。1988年《条例》）颁布实施前主要侧重于堤防技术管理，维护堤防行洪安全。1988年《条例》）颁布实施后，管理职能延伸，确立了流域河道管理的主体地位，组建了水行政执法队伍，按照河道管理相关法律、法规的规定，加强了涉河建设项目的监督管理工作，重点打击非法采砂、挤占河道等违法行为，制定了河道采砂实施规划，保障河道防洪安全，加强了工程维护和河道整治，通过河道管理范围确权划界，基本确定了管理范围和权属，河道保护得到期了进一步加强，直管河道及堤防工程维修养护经费的落实，为维持并逐步改善了工程面貌提供了经费保障。我局的河道管理在《条例》）颁布实施后已逐步走上依法管理的轨道。

（一）强化宣传引导，不断增强全民水法律意识。

为了不断增强全民水法律意识和水法制观念，自觉运用法律手段规范各种水事活动，我们把加大宣传力度、明确宣传要求、深化宣传主题、运用多种宣传形式作为贯彻实施《河道管理条例》的重要环节。坚持在每年的“世界水日”、“中国水周”宣传活动期间，借助电视、网络、报纸等媒体，通过专栏、标语、宣传车等形式广泛宣传

《条例》。同时，将《条例》列入普法内容，加大了《条例》的宣传深度。坚持开展水行政执法人员的学习培训，组织水行政执法人员认真学习水法知识，做到学法、知法、懂法、严格执法。形式多样的宣传活动有效增强了广大干部群众的水法意识，为我局建立严谨、规范、科学的河道建设与管理秩序营造了良好氛围。

（二）积极开展河道管理范围确权划界工作，明确河道管理范围。

河道管理范围的划定，是水行政主管部门实施河道管理的基本条件，进行依法监管，执法的基础和依据。河道确权划界关系到人民群众的生产、生活，关系到群众的切身利益，要尽可能地赢得群众的支持和理解。我局在正视现实的的基础上，按照先易后难，先划界后确权的原则，基本完成了直管工程范围内的确权划界工作，明确了管理范围，管理权属正逐步收回。

（三）强化管养体系建设，积极构建河道长效管理机制。

一是延伸管理职能。将原堤防管理所更名为河道管理所，明确了河道管理单位职责，确立了流域河道管理的主体法律地位。二是理顺管理体制，实行管养分离。为进一步加强河道管理，提高管理水平，成立了维修养护队伍，实行管理和维修养护分离，三是落实管养经费。直管堤防管养经费按水利工程维修养护定额标准纳入国家财政预算，加大维修养护考核力度，确保工程标准不降低，防洪工程安全得到进一步保障。

（四）强化项目建设，大力开展河道堤防除险整治。

《条例》）颁布实施以来，我局积极争取项目，加大投入，实施河道工程建设，先后利作中央水利基金和特大防洪费项目资金加固和治理了一批重点险工险段得到有效，提升了河道防洪能力。

（五）强化执法监管，努力维护良好水事秩序。

加强涉河建设项目监督管理工作，严肃查处违规建设项目。近来来，在涉河建设项目管理上，我局通过“强化服务意识，依法管理”有效地制止并处理了一批违规涉河建设项目，涉河建设项目管理正逐步走向规范化轨道。

加强采砂管理工作，打击非法采砂行为。在采砂管理上，我局积极转变采砂管理观念，由过去传统的一味注重打击，逐步转变到依法管理、规范管理的轨道上。根据河道采砂规划，对可采河道内可采区域，规范开采；对禁采河道、禁采区域内的非法采砂行为，严厉打击。

二、《条例》实施以来的主要成效和基本经验

1988年《条例》的颁布实施，将河道管理纳入法制化轨道，有力地推动了这项工作。

《条例》颁布后，各种相关的规章、规定相继出台。水利部与有关部委相继发布了《河道采砂收费管理办法》（水利部、财政部、国家物价局水财〔1990〕160号）、《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》（水利部、国家计委水政〔1992〕7号），同时水利部从1993年至2000年陆续出台了七大流域机构审查河道管理范围内建设项目权限的通知、《河道等级划分办法(内部试行)》（水利部水管〔1994〕106号）、江苏省省政府也根据《条例》出台了实施<中华人民共和国

河道管理条例>实施办法，河道管理规范体系基本形成并逐步健全，依法实施河道管理得到了切实保障。

按照《条例》要求，管理主体得到明确，河道管理的基础工作逐步展开，开展了对河道管理范围的确权划界工作，启动了河道等级划分，为河道保护、划定河道主管机关职权行使范围提供了依据。在此基础上，河道采砂管理和河道管理范围内建设项目管理初步规范，涉河其他活动管理逐步有序，河道保护和水工程安全得到强化。

《条例》实施后，对河道进行规范化管理成为各级河道主管部门的一项常规性工作，我局有效地履行了《条例》及相关规范性文件所赋予的职责，加强执法监督，加大清障力度，查处了一批破坏河道管理的案件，如扬河滩避风港等违法案件，有力维护了《条例》的尊严和河道行政执法队伍的形象，保障了防洪安全。

《河道管理条例》颁布十几年来，我局在《河道管理条例》的指导下依法行政，河道管理工作取得了一定的成绩，主要归功于良好的政策导向和法规支持，完善的基础工作，权责统一的管理机制，河道管理部门与政府及其它部门的密切协作和支持以及必要的经费保障。但随着社会经济的发展、新法律法规的颁布实施，河道管理出现了许多新情况、新问题，《条例》在河道规划和岸线利用、明确各级管理权责划分、提高行政执法力度等河道管理方面需要重点修改完善。

三、《条例》的执行、存在的主要问题及深层次原因

贯彻实施《河道管理条例》工作虽然取得了一定成绩，但仍存在一些薄弱环节和突出问题，主要表现在：

一是《条例》受当时经济社会发展水平的限制，在制定时仅仅只是从了防洪安全和影响的角度出发，强调的是对工程的保护，防止对堤防和河势的破坏，防止对过洪断面的侵占，保障行洪安全。而没有河道整体功能出发考虑，对水面、水质、环境、生态、湿地和岸线利用以及河流闸坝调度等管理缺少相应的内容，难以满足以人为本、人水和谐、可持续发展的理念和科学发展观的要求，使得“做河流代言人、维持河流健康生命”缺少相应的法律支撑，致使违法、无序开发现象突出，造成滩区内人与河争地的矛盾越来越突出，河道内违规开发建设活动现象突出。必须明确河道利用规划内容。

河道建设与利用的许多问题缺乏规定，如河道取水、引排水、调水的管理；船舶的运行与停靠；发电；灌溉；河道景观；娱乐等利用项目的管理；保护河流生态与河道内外生态等，在《条例》中均未予以规定。

在河道保护上也存在一些空白，包括未对占用河道（包括河道占用的含义、程序、批准单位，占用人应当承担的义务和补偿等）进行规定；对河道内的堤防交通问题规定过于宽松，往往一些重型车辆利用防汛道路通行，不利于堤防保护，应增设采取必要措施限制超重车辆通行。

二是在河道主管机关及其职责上，《条例》只对全国及省级河道主管机关作了规定，对于其他各级行政区域的河道主管机关未做规定，且规定流域管理机构和省级河道主管机关对特定河段与河道都有权管理，这在实践中容易造成管理混乱。此外，《条例》对于河道主

管机关的职责没有做出集中的规定，而是分散在具体条款中，也不利于其行使管理权。在河道管理单位及其职责上，《条例》对河道管理单位及其性质、职责等未明确规定。

在部门协作上，河道主管机关进行河道管理时，不可避免地要涉及与交通、国土资源、规划、农林（渔业）、环保、市政等各部门的关系，而这些部门的职责时有交叉，不利于开展河道管理工作。为此，应当在《条例》中明确各方关系，尽可能避免各种规定之间的冲突。

三是河道确权划界由于历史沉积的各种问题，尤其是城镇段，侵占河道管理范围的事件时有发生，管理范围及管理权属法律规定过于笼统，操作难度大和执行困难。应明确管理范围和管理权属受到侵占的法律责任。

四是在河道保护上明确了一些禁止行为和河道设施损毁行为，对实践中出现的占用、侵占情况未予以规定。

五是建设项目的审批管理制度职责不清、权限不明，缺乏监督管理和保障措施的有关规定，给执法工作造成了困难。

六是作为河道管理部门水行政执法手段不足，实践中只有告之、经济处罚等手段，没有对禁止措施有明确规定，导致执法困难，形成违法事实，后续处理职责不清，且造成一定的社会经济损失。

七是在河道管理的经费保障措施上，《条例》的规定虽有利于河道主管部门筹集资金，但具体的收费标准和范围不易确定，缴费主体的责任不明确，在罚则中没有相应规定，导致收费执行困难。因此应对收费标准和范围及缴费主体的缴费责任作出明确规定。

八是在科学化管理和现代化管理上没有具体要求，导致管理创新不够，管理水平难以适应当前科学发展观的理念和信息时代发展要求。应明确河道管理单位应加强河道现代化管理的责任。

导致上述问题的根本原因是社会经济环境的变化和社会及科学的进步以及相关新法律法规的颁布实施，原有的《条例》不能与当前社会发展和社会环境相适应。

四、关于《条例》修订建议

修订《条例》时，应当遵循以下指导思想：坚持以科学发展观为指导，以新《水法》和有关法律为依据，总结《河道管理条例》实施经验教训和十多年来水利改革与发展的成功经验，充分发挥和协调河道的资源、管理、生态等功能，实现河道管理的科学化、规范化和现代化，促进人口、资源、环境和经济的协调发展，为国民经济和社会可持续发展提供支撑和保障。

《条例》修订的重点是：适应构建和谐社会、以水资源可持续利用支持经济社会的可持续发展、推动生态环境逐步改善的要求，加强河道规范管理，保证河道各项功能的有效和正常发挥，从注重防洪安全与水工程安全转向注重河道功能管理与关注生态保护；完善河道管理体制，理清各行政主管部门在河道管理中的权利与义务；在人员、经费等方面创造条件，保障河道管理单位各项职责的行使；明确河道管理范围及各项规划的制定；用行政法制手段推进河道管理的规范化等。

（一）现行《条例》确立了河道实行按水系统一管理和分级管理

相结合的管理体制，但管理责任和权力划分还没有完全理顺。《条例》修订时应明确流域性河道管理主体并在水资源利用与保护上赋予基层河道管理单位的检查监督权。

（二）现行《条例》应完善河道管理范围内确权划界的责任，并明确占用河道应承担的责任和义务以及相应的处罚措施

（三）完善涉河建设项目管理的程序以及相应的保障措施

（四）落实经费保障措施，拓展经费使用范围。如国家流域性河道的经费应主要由中央财政支付，经费使用范围应增加环境治理、景观绿化、现代化管理措施等经费的投入。

（五）明确河道保护中禁止行为的终止措施和手段。

（六）增加河道管理奖励、河道管理规划、河道环境管理、生态管理的条文。

根据现行《条例》执行中出现的问题，应重点理顺管理权责的划分，落实管理规划和河道岸线利用规划，对河道资源进行有序开发和利用。对于现存河道管理中存在的问题，我局紧紧依托相关法律、法规的基础上，加大与地方政府的沟通和联系争取理解和支持。地方性对河道管理制定的一些法律与法规，整体上与《条例》无冲突，但在管理主体上有些含糊。如江苏省河道管理实施办法中，既明确了流域管理构实施管理的大江大河或其主要河段、跨省重要河段由流域管理单位管理，同时又将具体河道列入省河道主管机关实施管理。

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